Temas comerciales cobran fuerza en la antesala de la COP17

28 Noviembre 2011

Una palabra puede resumir el panorama de la Conferencia de las Partes (COP) de Durban este año: incertidumbre. Sin embargo, no todo puede ser malo. La reunión del año pasado en Cancún, México nos demostró que algunas veces las bajas expectativas pueden ser la mejor estrategia para obtener resultados en las negociaciones de cambio climático. Por ejemplo, si nos referimos a la cumbre de Copenhague en 2009, muchos observadores dijeron que las Partes estaban impedidas para llegar a un acuerdo vinculante en materia de cooperación del cambio climático, tal vez por las enormes esperanzas del mundo entero.

La decepción en Copenhague le costó un importante capital político a muchos líderes y los dejó sin el deseo de apostar el siguiente año. Si las bajas expectativas previas al inicio de la COP son una fórmula mágica para levantar los ánimos en esta 17ª. edición de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), está aún por verse. El programa para este año incluye varias agendas y una serie de textos sin terminar, por lo que es imposible saber cómo se desarrollarán las negociaciones en las siguientes dos semanas.

El futuro de Kioto está en el limbo

Sin duda, el foco de atención de la COP de este año está puesto en el Protocolo de Kioto. Dicho acuerdo, que fue firmado en 1997, concluirá su primer y único periodo de implementación en 2012. El Protocolo prevé un segundo periodo de compromiso, y los países han invertido más de una década en negociar los detalles sobre cuál sería el futuro de este instrumento internacional. Varios son los elementos de peso que no han propiciado avances en estas negociaciones, y sólo algunas características particulares del acuerdo podrían mantenerlo con vida.

Uno de los puntos flacos de Kioto es que Estados Unidos nunca lo ratificó, a pesar de que negoció y firmó el acuerdo. Estados Unidos es el principal emisor histórico de gases de efecto invernadero; hasta 2009 registró una cifra récord de emisiones anuales, cuando fue superado por China. Su falta de participación representa uno de los problemas más graves en la equidad del sistema multilateral del clima. Por lo tanto, considerando la contribución estadounidense al problema global, debe estar presente en la solución global, pues de lo contrario, ésta podría formularse de manera inapropiada, según científicos y economistas. Pero Estados Unidos se ha resistido a ser parte del Protocolo durante todo este tiempo, por lo que las negociaciones lanzadas en Bali en 2007 tenían en parte la intención de sumar a la gran potencia.

Debe destacarse que la nueva ronda, denominada  como  la  negociación de Acción de Cooperación a Largo Plazo (LCA, por sus siglas en inglés) fungió como un mecanismo para aumentar la participación sustancial de otros grandes actores: las principales economías de los países en desarrollo, los cuales no tienen compromisos en el marco del Protocolo pero se encuentran entre los emisores de carbono. Sin embargo, el proceso de LCA ha dado un giro respecto a Kioto dado que muchos países desarrollados ahora proponen dejar de lado el antiguo acuerdo y reemplazarlo con algo basado en nuevas reglas y principios. Los países en desarrollo, principalmente el G77 y China, desean aferrarse al marco general de la CMNUCC e insistir en un nuevo período de compromiso de Kioto. Una razón es que el Protocolo se basa en principios y normas que los países en desarrollo consideran  son justos y equitativos, además de que coinciden en que los países desarrollados deben tomar la delantera en la reducción de las emisiones de carbono y respetar las preocupaciones de desarrollo de los primeros. La suma de estos dos componentes se traduce específicamente en apoyo financiero y económico para mitigación del cambio climático y actividades de adaptación en los países en desarrollo. En este sentido, los países en desarrollo entienden que la negociación en el contexto de LCA implicaría un acuerdo complementario al Protocolo de Kioto, en lugar de un reemplazo.

Japón y Rusia indicaron el año pasado que no tenían la intención de firmar un segundo periodo de Kioto. Sin embargo, una regla de votación especial y algunas herramientas creadas en el Protocolo podrían propiciar la supervivencia del acuerdo. Estas herramientas son los "mecanismos de flexibilidad" - tales como el Mecanismo de Desarrollo Limpio, la Implementación Conjunta y los esquemas de comercio de emisiones - que fueron creados para ayudar a los países desarrollados a cumplir sus compromisos de mitigación. El fin del Protocolo, en teoría, anularía el mercado de emisiones de billones de dólares. Pero la regla de votación - que establece que en ausencia de un acuerdo total el voto mayoritario de tres cuartas partes puede ser suficiente para establecer un segundo período de compromiso - podría llegar a ser la fórmula para mantenera flote a Kioto.

Lo cierto es que, mientras que ACL ha generado varios acuerdos clave sobre determinados aspectos de su mandato, no ha concluido los debates sobre la reducción de emisiones, que es una de las claves para resolver la problemática del clima. Hasta que esto suceda, el Protocolo de Kioto es el único acuerdo concreto en materia de mitigación.

Aspectos comerciales son relevantes

Los últimos años de negociación han evidenciado un mayor debate sobre el papel potencial de las medidas comerciales como respuestas al cambio climático. sí,  Durban llevará a cabo la segunda parte de un foro especial sobre los impactos de las medidas nacionales tomadas para combatir el cambio climático en otros países. Dichas "medidas de respuesta", como son conocidas en las negociaciones, se han asociado principalmente con el daño a las economías productoras de petróleo que podría ocurrir ante un potencial descenso en el consumo del hidrocarburo. El aumento de las medidas proteccionistas domésticas y el debate sobre el diseño de políticas y medidas con implicaciones comerciales globales, no obstante, han tomado gran relevancia en las agendas internacionales de varios países.

El foro de medidas de respuesta inició en Bonn en  junio y su conclusión está prevista en Durban. Su mandato es formular un programa de trabajo para tratar el tema y ponderar el posible establecimiento de un foro permanente. Actualmente no  existe lugar alguno para que los países presenten información, intercambien puntos de vista y establezcan soluciones a los retos que derivarán de la eventual implementación de medidas sobre cambio climático.

La OMC cuenta con un órgano de solución de controversias para considerar los casos en que tales medidas pueden violar las normas de comercio. Sin embargo, los países afectados sólo pueden ejercer esta opción después de que la medida ya se ha aplicado, y no antes. Además, la OMC sólo se refiere a la violación de las normas del comercio multilateral y no considera el amplio espectro de posibles consecuencias para el desarrollo económico, los impactos al medio ambiente, incluyendo la evaluación de los beneficios reales de la mitigación, o las repercusiones a la sociedad. Estas dimensiones del desarrollo sostenible, en cambio, sí están protegidos por la CMNUCC. Un foro ofrecería la oportunidad para establecer un proceso concreto para reducir los impactos negativos y acrecentar los positivos. Los trabajos de dicho foro se llevan a cabo en el marco del Órgano Subsidiario de Implementación, uno de los dos órganos de negociación de la Convención.

Complicaciones en Acción de Cooperación a Largo Plazo

Mientras tanto, en el marco del Grupo Ad-Hoc de trabajo sobre Acción de Cooperación a Largo Plazo continúan los debates relacionados con el comercio. El primero de ellos se refiere a la competitividad, pues algunos países temen que las acciones para reducir las emisiones de clima tendrán un impacto negativo en la competitividad de sus empresas y sectores industriales. En esencia, muchos países desarrollados alegan que estarán en desventaja si algunos países con industrias competidoras son obligados a hacer menos que los demás para mitigar las emisiones a nivel global. Por su parte, los países en desarrollo están preocupados por el posible uso de medidas comerciales por parte de los países desarrollados a fin de intentar "nivelar el campo de juego." Los países pobres argumentan que tales medidas podrían afectar su desarrollo económico y sostenible. Para prevenir el uso de tales medidas, insisten en que el lenguaje que prohíbe el uso de medidas unilaterales para hacer frente al cambio climático se incluya en el nuevo acuerdo. Un texto similar se ha agregado a un proyecto de texto sobre las medidas de respuesta en LCA. Estos intercambios de ideas se llevan a cabo en una sub-grupo conocido como la "visión compartida", donde las Partes también debaten sobre la reducción global de las emisiones y cómo el acuerdo podría equilibrarse como un todo.

En otro sub-grupo sobre "enfoques sectoriales" para la mitigación, los agro combustibles y el combustible búnker - utilizado en el transporte marítimo y la aviación - están de vuelta en la mesa de negociación, como se propuso en Cancún y luego se descartó. Las implicaciones comerciales siguen siendo una preocupación evidente en estos dos temas y se refleja en las referencias de los borradores de texto. El texto de agricultura propone la creación de un programa de trabajo sobre mitigación y adaptación en dicho sector. Asimismo, no hay total acuerdo sobre si las discusiones deben seguirse en el marco de la CMNUCC, o bien en la Organización Marítima Internacional (OMI) y la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), como es el caso actualmente.

Por último, mientras que el papel de los derechos de propiedad intelectual en la difusión y la transferencia de tecnologías para el cambio climático sigue siendo una preocupación para muchos países, el problema está lejos de resolverse. Hay pocos indicios de que se estaría a punto de tomar una decisión sobre este tema, que es uno de los aspectos más polémicos en las negociaciones sobre tecnología.

Progresos concretos

Si bien el Protocolo de Kioto está acaparando la atención en Durban, otras decisiones serán tomadas en agendas de negociación paralelas. Por ejemplo, se espera que el Fondo Climático Verde entre en operación y se inicien los desembolsos de su presupuesto. Con este problema resuelto, el nuevo Mecanismo de Tecnología tendrá acceso a financiamiento para emprender su trabajo en materia de evaluación, capacitación y otros temas sustantivos. También se esperan avances en adaptación, pues la estrategia acordada en Cancún está tomando mayor forma. Dicha estrategia estaría lista para recibir financiamiento para iniciativas tales como los Planes Nacionales de Adaptación.

Es poco probable que los debates sobre mitigación produzcan algún resultado relevante. Sin embargo, algunos avances podrían tener lugar en medición, reporte y verificación de acciones nacionales, así como en consultas y análisis internacionales, los dos temas de desarrollo que podrían constituir alguna forma de cumplimiento para un régimen futuro. Hoy en día, la evolución de estos temas es casi imperceptible, un hecho que es frustrante para muchos países y observadores en función de la gravedad evidente de la situación climática mundial.

Si el éxito en Cancún fue en parte producto de las bajas expectativas, en Durban podría suceder lo mismo. Si se puede tomar algo de la experiencia de Cancún es no dejarse llevar por los primeros informes sobre la adversidad del panorama diplomático. Estas dos semanas de negociaciones dedicadas al cambio climático pueden cambiar en cualquier momento, ya sea para bien o para mal; el resultado final solamente se conocerá hasta el último día de debates, 10 de diciembre.

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