Tecnología y cambio climático: ¿un nuevo enfoque para el derecho ambiental?

9 Marzo 2009

La cuestión tecnológica ocupará un lugar central en la aplicación plena y sostenida de la Convención sobre Cambio Climático.  Y aunque la transferencia de tecnología seguirá siendo importante, parece que las discusiones actuales darán lugar a un enfoque más amplio que considere todo el proceso de cambio tecnológico.

Muchas de las características de la cooperación internacional a largo plazo en el marco de la Convención sobre Cambio Climático aún quedan por resolver.  Sin embargo, es claro que la promoción y diseminación de los avances tecnológicos constituirán una parte clave de cualquier respuesta integral al cambio climático, como bien lo reconoce el Plan de Acción acordado en Bali. Este enfoque constituye un paso importante en el contexto del derecho internacional ambiental, ya que podría llevar a replantear las bases conceptuales desde las que hasta ahora se ha tratado el tema tecnológico.

La tecnología en el derecho internacional ambiental
El derecho internacional ambiental reconoce cómo la tecnología puede contribuir a los objetivos ambientales, así como a su integración con metas económicas y sociales. Es por ello que la mayor parte de acuerdos multilaterales sobre medio ambiente contienen cláusulas para identificar las tecnologías más innovadoras y eficientes, y para promover su desarrollo y difusión.

Asimismo, instrumentos como el reporte Brundtland de 1987 y la "Declaración de Río sobre Ambiente y Desarrollo" de 1992, por ejemplo, identifican a la reorientación tecnológica como un imperativo estratégico para el desarrollo sostenible, y llaman a los Estados a cooperar en la promoción del desarrollo, difusión y transferencia de tecnologías.

A pesar de estas referencias generales al tema de la tecnología, la mayor parte de la normativa internacional ambiental se centra exclusivamente en una de sus facetas, que es la transferencia de tecnología.  El Programa 21, por ejemplo, afirma la necesidad de la transferencia de tecnologías ecológicamente racionales en condiciones favorables a los países en desarrollo.  En este contexto, la transferencia de tecnología se refiere no sólo a las tecnologías mismas sino también a la transferencia de los conocimientos tecnológicos relacionados, así como al fomento de la capacidad para el empleo eficiente y el desarrollo ulterior de estas tecnologías.

Un gran número de acuerdos multilaterales ambientales también contienen normas específicas sobre la transferencia de tecnología, desde el Tratado de Montreal sobre la capa de ozono hasta el Convenio de Diversidad Biológica.

El tema de la transferencia de tecnología ha cobrado particular importancia en el derecho internacional ambiental por su rol en la aplicación del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. Este principio surge del reconocimiento de que, si bien es necesaria una respuesta global a ciertos problemas ambientales, la estructura de esta respuesta debe tener en cuenta las distintas circunstancias de los Estados.  Por esa razón que se incluyen normas específicas para los países en desarrollo - desde obligaciones menos onerosas hasta mayores plazos para la implementación, así como medidas de apoyo financiero y tecnológico.

Estas normas son consideradas fundamentales ya que intentan lograr una mayor equidad, un equilibrio entre desarrollo y ambiente y una implementación más efectiva.  Aún más, dichas normas han sido importantes como un incentivo para una mayor participación de los países en desarrollo en los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente.

En el contexto del cambio climático, el interés de lograr un marco equitativo para la cooperación a largo plazo cumple un rol no poco significativo en el debate referido a la tecnología.  Ciertas medidas de apoyo financiero y tecnológico serán indispensables para ese propósito, particularmente para los países menos desarrollados.  Sin embargo, el tema de la tecnología en la Convención sobre  Cambio Climático va más allá, considerándose no sólo como elemento del trato diferenciado para los países en desarrollo, sino en el contexto del verdadero cambio tecnológico que requiere este desafío mundial.

Tecnología en la Convención sobre Cambio Climático
Por su gran influencia sobre la emisión de gases de efecto invernadero,  la tecnología juega un rol particularmente importante en el contexto del cambio climático, el cual se ve reflejado en las normas de la Convención sobre Cambio Climático. Se exige a las Partes, por ejemplo, que promuevan y cooperen en el desarrollo, la aplicación y la difusión de tecnologías, prácticas y procesos relativos al cambio climático.  Este enfoque amplio es el que se ha mantenido en el plan de trabajo de la Convención, como se verá más abajo.

Así como en otros acuerdos multilaterales ambientales, aquí hay un énfasis sobre la transferencia de tecnología, vinculado también con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, cuya trascendencia en la Convención responde a las muy distintas cargas históricas y capacidades en materia de cambio climático de los países.  Tanto es así que por primera vez la puesta en práctica de los compromisos de los países en desarrollo depende de que los países desarrollados cumplan con las obligaciones relativas a los recursos financieros y a la transferencia de tecnología. Las obligaciones en materia de transferencia de tecnología incluyen el tomar todas las medidas posibles para promover, facilitar y financiar, según proceda, la transferencia de tecnologías, especialmente a los países en desarrollo.

En las actividades bajo la Convención, el tema se ha tratado de forma más integral.  Así, las discusiones han considerado no sólo medidas de apoyo tecnológico por parte de los países desarrollados, sino también medidas más amplias de desarrollo tecnológico. Si bien se sigue hablando de "transferencia de tecnología," la definición que se utiliza en general hoy en día y que fue  desarrollada por el Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático, cubre un conjunto de procesos, incluyendo la difusión de tecnologías y la cooperación tecnológica, y considera los flujos de tecnología más allá de aquellos entre países desarrollados y países en desarrollo.

El Plan de Acción de Bali, que constituye el mapa que dirige las negociaciones actuales, le otorga a la tecnología notable jerarquía, tratándola de una manera que permitiría y hasta podría fomentar un enfoque todavía más extenso del tema.  El Plan de Acción prevé una estrategia mejorada en desarrollo y transferencia tecnológica que podría incluir: mecanismos para retirar los obstáculos y proveer los incentivos necesarios; formas de acelerar la distribución, difusión y transferencia de tecnologías; y cooperación en investigación y desarrollo de tecnología actual e innovadora.

Sin embargo, pocas propuestas han sido elaboradas sobre estas bases.  La de mayor alcance es la presentada por el G77 y China, coalición de países en desarrollo, que plantea una nueva estructura institucional que se encargaría de acelerar la investigación, desarrollo, difusión y transferencia tecnológicas.   Este enfoque es notablemente amplio y está destinado a cubrir todo el ciclo tecnológico dado que los países patrocinadores de dicha propuesta tienen una fuerte inclinación hacia el apoyo tecnológico. La propuesta prevé como elemento fundamental, por ejemplo, un fondo conformado por contribuciones de los países desarrollados.

Por su lado, los países desarrollados en general favorecen otros elementos, tales como la cooperación tecnológica y el rol del sector privado.  Asimismo, cuestionan el énfasis sobre los aspectos "Norte-Sur" en esta temática.  Japón, por ejemplo, reconoce que los esfuerzos ligados a la tecnología son más que nada una carga de los países desarrollados con base en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.  Sin embargo, afirma que no deben perderse oportunidades de colaboración más extensa en el tema tecnológico, como lo serían mapas de desarrollo de tecnología y otras redes de cooperación internacional.  Australia incluso sostiene que, en varios sectores, las tecnologías más innovadoras en relación al cambio climático surgen no de países desarrollados sino de los grandes países en desarrollo.

Estas posturas opuestas sobre la forma de encarar la transferencia de tecnología todavía limitan la discusión de las ideas presentadas - por más válidas que éstas puedan llegar a ser.  Existe una pugna entre tratar el tema de la transferencia de tecnología como elemento del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, o como elemento de un marco más amplio de promoción de un cambio tecnológico mundial hacia una economía con menor producción de carbono.  Estas dos posiciones, sin embargo, no tendrían por qué ser contradictorias, sino que más bien se complementarían entre sí para formar parte de una respuesta integral a los desafíos tecnológicos ligados con el cambio climático.  Como dijo el Secretario Ejecutivo de la Convención sobre Cambio Climático, Yvo de Boer, a fines del 2008:  una variedad de medidas ligadas a la tecnología debe ser considerada en el régimen sobre cambio climático posterior al 2012, incluyendo un mecanismo institucional, una mayor participación del sector privado, la investigación y desarrollo, y la difusión y transferencia de tecnologías.

¿Un nuevo enfoque para el tema tecnológico?
La importancia de promover la transferencia de tecnología en las normas del derecho internacional ambiental no ha disminuido.  Los países en desarrollo necesitan acceso tanto a las últimas tecnologías ambientales como a toda la información técnica y comercial para poder entenderlas, usarlas y desarrollarlas.  Esto es fundamental no sólo con base en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas sino como elemento esencial de una transición mundial hacia una estructura económica más sostenible.  Sin embargo, la magnitud y rapidez del cambio climático pone en evidencia que los acuerdos multilaterales ambientales no pueden concluir allí la consideración de este tema - deben explorar a fondo la posibilidad de guiar y estimular el cambio tecnológico desde la innovación hasta el amplio acceso a las nuevas tecnologías.

Esto no sería un desarrollo imposible ni insólito.  A nivel nacional, el derecho ambiental ya juega un rol en el cambio tecnológico. En diversos países, las  normas ambientales intentan instaurar incentivos para que el cambio tecnológico tenga un ritmo y enfoque adecuados.  Estos incentivos incluyen obligaciones y estándares regulatorios, así como mecanismos de mercado como impuestos, subsidios y etiquetado.  De igual forma, un nuevo y más amplio enfoque sobre el cambio tecnológico permitiría al derecho internacional ambiental reflejar las importantes corrientes que en otros ámbitos del derecho internacional  buscan un mejor equilibrio entre la innovación y la diseminación de la tecnología y el conocimiento, por ejemplo a través de premios y acuerdos internacionales de investigación y desarrollo.  Esto sería particularmente importante en el ámbito del cambio climático, en el cual el rápido desarrollo y  vasta adopción de ciertas tecnologías no sólo va a facilitar hacer frente a este desafío, sino que será una condición sine qua non para lograrlo.

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