Resultados en materia de pesca y medidas correctivas comerciales siguen siendo elusivos

15 Diciembre 2015

El año pasado se vio un resurgimiento de la actividad en las negociaciones sobre las normas de la OMC, ya que varios miembros del organismo reavivaron los debates sobre la forma de impulsar las disciplinas relativas a los derechos antidumping, subvenciones y medidas compensatorias, subvenciones a la pesca y acuerdos comerciales regionales (ACR). Por lo pronto, sigue siendo extremadamente incierto si este aumento de pláticas se traducirá en resultados concretos y, si así lo fuera, hasta qué punto.

Como parte de la amplia ronda de comercio mundial lanzada en 2001 en Doha, Qatar, los miembros de la OMC han estado tratando de negociar aclaraciones y mejoras en las disciplinas que involucran las áreas antes mencionadas, dado el aumento en el uso de las medidas antidumping y compensatorias, así como los problemas que enfrentan las reservas pesqueras a nivel mundial y la rápida proliferación de ACR.

Dumping, en la jerga del comercio, se refiere a una situación en la que un producto se vende en el extranjero por menos del precio en su mercado nacional o por debajo del costo de producción. El artículo V del GATT y el relativo Acuerdo Antidumping permiten a un miembro de la OMC aplicar impuestos de importación sobre otro miembro cuando se demuestra que el dumping daña una industria nacional. Estas normas dan una guía básica sobre la investigación, determinación y aplicación de estas cargas. En la implementación a nivel nacional, sin embargo, esto sigue siendo un proceso complejo.

Medidas compensatorias, por su parte, se refiere a los aranceles que un miembro de la OMC puede aplicar si las importaciones subvencionadas de otro miembro están perjudicando a los productores nacionales; tales medidas se rigen por el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (SMC). Este acuerdo también incluye requisitos de notificación, así como normas relativas a la realización de investigaciones sobre derechos compensatorios.

En lo que respecta a las subvenciones a la pesca, además del mandato de Doha de 2001, los miembros de la OMC acordaron en la Conferencia Ministerial de Hong Kong de 2005 trabajar en pro de la prohibición de ciertas formas de subvenciones a la pesca que contribuyen al exceso de capacidad y de pesca, teniendo en cuenta el TED adecuado para los países en desarrollo y los PMA miembros como un elemento integral.

En cuanto a los ACR, mientras que estos coexisten con el sistema de la OMC, el creciente número de acuerdos de este tipo en las últimas dos décadas, junto con su mayor complejidad y alcance comercial, ha provocado dudas entre los expertos y los miembros por igual en torno a las implicaciones de estos con respecto a terceros en diversas áreas, así como con respecto al sistema multilateral de comercio en su conjunto.

Interés renovado
A través de los años, las negociaciones sobre las normas han sufrido altibajos en paralelo con las cuestiones más amplias de la Ronda de Doha. Las negociaciones sobre antidumping y subvenciones a la pesca han sido posiblemente las más activas y se logró progreso técnico significativo entre 2005 y 2011, aun cuando de que solo avances limitados han sido evidentes desde entonces.

En este año se ha visto una renovación comparativa de la actividad, dados los esfuerzos entre los miembros de la OMC para elaborar un programa de trabajo post Bali para la Ronda de Doha en general, que incluya potencialmente las normas, a tiempo para la fecha límite de julio de 2015.

El lanzamiento a finales de marzo por parte del grupo ACP de los elementos que, según dijo dicho grupo, deben definir un programa potencial de trabajo de la OMC, incluía hacer frente a las subvenciones a la pesca que contribuyen al exceso de capacidad y de pesca. El documento parecía indicar un creciente interés entre un conjunto más amplio de miembros de la OMC en abordar este tema en particular.

Sin embargo, una característica notable del documento fue la sugerencia de llegar a un acuerdo para la Décima Conferencia Ministerial de la OMC sobre la limitación y la eliminación progresiva de las subvenciones concedidas a los buques dedicados a prácticas de pesca que tienen un impacto significativo en los ecosistemas marinos vulnerables; a cualquier buque dedicado a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR); y a las actividades que afectan inequívocamente a la pesca sobreexplotada.

Una comunicación separada de un grupo de seis países en junio también detalló elementos para las disciplinas efectivas sobre subvenciones a la pesca para que se incluyeran en el programa de trabajo posterior a Bali y para obtener un resultado en Nairobi, seguida de un artículo técnico emitido por Nueva Zelanda en julio.

Mientras varias otras comunicaciones siguieron en materia de pesca y otras cuestiones relacionadas con las normas, las negociaciones avanzaban lentamente, ya que surgió resistencia desde el principio por parte de algunos participantes que desean ver primero cómo las “principales” áreas de Doha, agricultura, NAMA y servicios, se abordarían dentro del programa de trabajo. Los desacuerdos significaron en última instancia que no se cumpliera con el plazo de julio.

En este contexto, los delegados que regresaron en septiembre comenzaron a volver a centrar sus esfuerzos en potenciales entregables en Nairobi y varios miembros en este contexto circularon propuestas relevantes en cuanto a normas.

Los planteamientos esgrimidos desde septiembre con respecto a las normas se pueden organizar a grandes rasgos en tres grupos basados en elementos comunes. Esto incluye 1) los que piden algún tipo de prohibición de subvenciones dañinas a la pesca; 2) aquellos que impulsan una mayor transparencia en subvenciones a la pesca y a las cuatro áreas de normas en general; y 3) los defensores de la mejora de la transparencia y el debido proceso en relación con las disciplinas antidumping.

Aluvión de actividad sobre pesca
El 3 de diciembre de 2015, el grupo ACP y Perú divulgaron una presentación informal que consolidaba las propuestas que habían presentado cada uno para una decisión ministerial sobre las subvenciones a la pesca que debía tomarse en Nairobi.

Una copia del proyecto de decisión vista por ICTSD indicaría que los miembros de la OMC acuerdan establecer, dentro de un año después de la Conferencia Ministerial de Nairobi, una prohibición de las subvenciones a los buques dedicados a la pesca INDNR y de las subvenciones que afecten negativamente de manera inequívoca a la pesca sobreexplotada, así como requisitos de notificación adicionales más allá de los requisitos establecidos en el artículo 25 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (SMC) para los miembros de la OMC responsables de realizar más de un determinado porcentaje de la pesca salvaje mundial.

Este artículo en particular incluye requisitos sobre la notificación de las subvenciones “específicas” al comité competente de la OMC.

Negociaciones más amplias también deben continuar más allá de las dos prohibiciones, lo que representa la importancia del TED para las naciones en desarrollo. La propuesta añade que los miembros deben abstenerse de proporcionar subvenciones que amplíen la capacidad de las flotas pesqueras que afectan la sostenibilidad de los recursos pesqueros y socavan el desarrollo, los medios de vida o la seguridad alimentaria de los países en desarrollo mientras continúan las negociaciones en la OMC.

La presentación informal se basa en un documento distribuido el 18 de noviembre por el grupo ACP para un proyecto de decisión en los aspectos de seguridad alimentaria y desarrollo de las disciplinas sobre las subvenciones a la pesca. También incorpora una propuesta de Perú divulgada el 20 de octubre, que se dirige a las prohibiciones en materia de subvenciones a las actividades de pesca que afectan a la pesca sobreexplotada y las proporcionadas a cualquier buque dedicado a la pesca INDNR, con un período indefinido de años, y el suministro de datos adicionales pertinentes para la pesca, tales como la construcción de buques y subvenciones a los combustibles.

Como parte de estas negociaciones los miembros establecerían, dentro del año a partir de la adopción de la decisión, una prohibición de las subvenciones a cualquier buque dedicado a la pesca INDNR y a cualquier buque o actividad que afecte negativamente a las poblaciones de peces que se encuentran en una condición inequívoca de sobrepesca.

La propuesta de proyecto de decisión del grupo ACP también incluye requisitos de notificación adicionales aparte de los del artículo 25 del Acuerdo de SMC para los miembros que representan una cierta porción de la actividad de pesca salvaje a nivel mundial, aunque este umbral no está definido. La propuesta añade que los miembros deben abstenerse de proporcionar subvenciones que amplíen la capacidad de las flotas pesqueras y aquellas que socaven el desarrollo, los medios de vida o la seguridad alimentaria, mientras continúan las negociaciones en la OMC.

A principios de noviembre, el Grupo ACP había presentado una propuesta separada para modificar el Acuerdo de SMC para incluir la prohibición de las subvenciones a la pesca INDNR y las que afectan negativamente a las poblaciones de peces en una condición inequívoca de sobrepesca, arreglos de notificación adicionales sobre la pesca y las medidas transitorias para las subvenciones que sean inválidas.

Sin embargo, este documento generó la oposición de algunos miembros que argumentaron que no había suficiente tiempo en esa etapa para negociar modificaciones a los textos de la OMC antes de la reunión de Nairobi.

El intento de asegurar la prohibición de determinadas subvenciones a la pesca que son perjudiciales en el periodo de o dentro de un período determinado después de la Conferencia Ministerial de Nairobi también se ha enfrentado a obstáculos este año. India y Sudáfrica, por ejemplo, han argumentado que las prohibiciones y medidas de transparencia adicionales no constituirían un resultado de desarrollo suficiente y añadirían cargas de informes adicionales.

Otros miembros han planteado preguntas en torno a la forma de poner en práctica las prohibiciones señaladas, dado que ningún Gobierno tiene una partida presupuestaria para la actividad ilegal, por lo que es difícil de supervisar la aplicación de la prohibición de subvenciones a la pesca INDNR.

Algunos miembros también han argumentado que la frase “condición inequívoca de sobreexplotación” utilizada por el ACP en relación a la prohibición de la pesca excesiva es incompatible con la terminología utilizada en las evaluaciones científicas, por lo que se corre el riesgo de debilitar cualquier eventual prohibición.

Transparencia
Mientras tanto, varios miembros han expresado su preferencia por un resultado de notificación sobre las subvenciones a la pesca solamente en Nairobi, una medida criticada por los partidarios de las prohibiciones. Según la OMC, alrededor del 43% de los miembros no hizo las notificaciones en 2013.

El 2 de noviembre pasado Australia detalló un mejor compromiso de esfuerzo para notificar información sobre las subvenciones a la pesca por encima del requerido en el artículo 25 del Acuerdo de SMC. En una línea similar, el 20 de octubre la UE presentó un documento técnico para mejoras de transparencia a través de las cuatro normas de áreas de negociación, con base en una propuesta anterior de julio, donde se sugerían varias opciones en el ámbito de la pesca para mejorar las notificaciones de las subvenciones de la OMC existentes, incluso haciendo uso de las ideas esbozadas por otros miembros.

La UE también mejoraría las notificaciones y los datos de las subvenciones generales al hacer que los miembros de la OMC que informan sobre las medidas compensatorias tomadas primero comprueben si se han notificado las medidas de subvención en cuestión y, si no, notifiquen la información “complementaria”. La propuesta también sugiere llevar a cabo las negociaciones sobre la mejora de la transparencia relacionada con las prácticas antidumping de los miembros y sobre los ACR con base en dos textos del presidente de 2011 sobre la situación de las negociaciones.

Más allá de Nairobi
Muchas de las propuestas anteriores se redactan con el objetivo de obtener una decisión operativa en la “segunda parte” de la declaración ministerial de Nairobi. Sin embargo, algunos miembros han ejercido presión con respecto al texto sobre subvenciones a la pesca en la tercera parte de ese documento con el propósito de determinar el futuro de las negociaciones comerciales multilaterales, aunque las negociaciones en esta área están necesariamente vinculadas a los resultados de la segunda parte en consideración.

En este frente, Nueva Zelanda presentó un texto el 11 de noviembre que reconocería el papel central de la OMC para abordar las subvenciones a la pesca a fin de comprometer a los miembros a aclarar y mejorar las disciplinas en esta área. Mientras tanto, el texto de Wellington reafirmaría una promesa hecha en la Conferencia de Desarrollo Sostenible de la ONU de 2012 en Río de Janeiro, Brasil, con respecto a abstenerse de introducir, ampliar, o aumentar las subvenciones que contribuyen al exceso de capacidad y de pesca.

Contexto de la pesca mundial
Aunque son fuertemente apoyadas por una comunidad ambiental más amplia, las negociaciones sobre la lucha contra las subvenciones a la pesca perjudiciales han demostrado ser un gran desafío para el organismo de comercio mundial dada la dificultad al identificar qué formas de subvenciones exactamente contribuyen al desafío del exceso de capacidad y de pesca y cómo diseñar flexibilidades de TED para equilibrar las prioridades de desarrollo con la sostenibilidad a largo plazo de las actividades pesqueras.

Las últimas estimaciones de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés) indican que el 29% de las poblaciones de peces marinos con importancia comercial están siendo sobreexplotadas, mientras que alrededor del 61% se pescan en su totalidad, sin espacio para la expansión. El pescado proporciona a alrededor de tres mil millones de personas casi el 20% de su consumo de proteínas animales, muchas de ellas en países en desarrollo, y el aumento de la demanda puede aumentar las futuras presiones sobre las reservas pesqueras.

En 2007, el presidente del grupo de negociación de normas publicó un texto que planteaba en conjunto varias ideas sobre las subvenciones a la pesca discutidas hasta la fecha, donde se detallaba un sistema de normas y excepciones que habría incluido algunas prohibiciones, algunas excepciones generales para subvenciones benéficas y TED graduado para la mayoría, pero no para todas las prohibiciones de subvenciones. Algunas ideas de este texto, tales como la prohibición de las subvenciones a la pesca INDNR y a los recursos pesqueros sobreexplotados han resurgido en las propuestas presentadas este año.

Un informe presentado por el presidente en 2011 sobre el estado de las negociaciones señaló que había fuertes opiniones divididas en torno a temas tales como la medición de las subvenciones a los combustibles. Había surgido algo de convergencia en torno a la idea de prohibir las subvenciones a la pesca INDNR y los recursos pesqueros sobreexplotados, aunque muchas cuestiones técnicas pendientes permanecieron con respecto a cómo esto funcionaría en la práctica, preocupaciones que han resurgido este año.

A pesar de la pausa efectiva en las charlas sobre las subvenciones a la pesca de la OMC entre 2011 y principios de 2015, el tema ha sido objeto de atención en otros ámbitos. Entre los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) como parte del Programa 2030 de la ONU recién adoptado para el Desarrollo Sostenible, el objetivo 14.6 recopila las ideas esbozadas en el compromiso Río+20 y establece un objetivo para eliminar las subvenciones a la pesca INDNR, prohíbe aquellas que contribuyen al exceso de capacidad y de pesca e implementa un plazo de espera en estas subvenciones para el año 2020.

El documento final de una conferencia de la ONU sobre el financiamiento para el desarrollo celebrada en julio en Adís Abeba, Etiopía, hace eco de este objetivo e incluye compromisos para apoyar el seguimiento, control y vigilancia de los buques pesqueros. Sin embargo, ambos procesos no imponen obligaciones jurídicamente vinculantes, lo que transfiere la responsabilidad a los Estados miembros con respecto a garantizar su aplicación y seguimiento.

Más recientemente, las 12 economías que negociaron el acuerdo TPP han acordado implementar, dentro de los tres años a partir de la entrada en vigor del acuerdo para cada nación, una prohibición de las subvenciones a los recursos pesqueros sobreexplotados –con el estado de los recursos pesqueros determinado por un gobierno nacional, organizaciones regionales de ordenación pesquera o la “mejor evidencia científica disponible”– y a los buques dedicados a la pesca INDNR. A Vietnam se le han concedido dos años adicionales para evaluar sus recursos pesqueros y rectificar cualquier programa de apoyo que pudiera considerarse inválido en virtud de esta decisión.

Según informes, se ha hecho mención a los desarrollos de los ODS y del TPP en los últimos debates relacionados con Nairobi; algunos miembros sugieren que estos señalan la importancia de que la OMC asegure algún tipo de acuerdo.

De acuerdo con expertos, la OMC sigue siendo el foro más óptimo para hacer frente a las subvenciones a la pesca, en virtud de su papel institucional en el seguimiento de las normas sobre subvenciones existentes en el Acuerdo de SMC, su mecanismo de solución de controversias y el amplio alcance de su participación.

Aclaración de las normas correctivas comerciales
Un tercer enfoque por parte de algunos miembros sobre las normas se ha centrado en la mejora en torno al antidumping y notificaciones de subvenciones más amplias.

El 2 de diciembre, Rusia distribuyó un proyecto de decisión ministerial dirigido al Comité de Prácticas Antidumping y de Subvenciones y Medidas Compensatorias con respecto a la tarea de aclarar cómo se debería implementar una lista de procedimientos relacionados con la transparencia en los Acuerdos Antidumping y SMC, con un informe que se debería presentar al Consejo General dentro de un año a partir de la Conferencia Ministerial de Nairobi. Las áreas destacadas en el proyecto incluyen una revisión de las políticas y prácticas de los miembros relacionadas al antidumping y medidas compensatorias, divulgación de hechos esenciales considerados, entre otros.

Esto surge después de que Moscú divulgó un proyecto de decisión ministerial el 12 de noviembre que encargaría al Comité de la OMC de Prácticas Antidumping y al Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias la elaboración de una serie de requisitos relativos a resúmenes no confidenciales de la información facilitada con carácter confidencial durante las investigaciones antidumping y de medidas compensatorias para que fuera adoptada por el Consejo General dentro de doce meses.

En el período provisional, los miembros acordarían, en la medida posible, un conjunto de directrices para proporcionar la información confidencial y resúmenes no confidenciales en dichos procedimientos.

Japón distribuyó su propia comunicación el 22 de octubre dando seguimiento a un documento copatrocinado por otros 11 miembros de la OMC, conocidos como los “Amigos del Antidumping”, que se centró en el impulso a la transparencia y el debido proceso en el procedimiento de investigación antidumping, dada la aparente convergencia sobre este tema vista en el “texto antidumping” de 2011 del presidente de las negociaciones.

El documento de Japón detalló varias propuestas de reforma a las normas del Acuerdo Antidumping que abarcan, entre otras áreas, informes semestrales, mecanismos de revisión de políticas antidumping, divulgación y notificaciones públicas, rendición de cuentas, publicación de instrumentos jurídicos, acceso a la información no confidencial y metodologías de cálculo.

Sin embargo, estas propuestas antidumping en diversas versiones se han enfrentado a retrocesos por parte de algunos miembros de la OMC, debido a las preguntas en varios trimestres con respecto al nivel de claridad en algunas de las propuestas iniciales y nuevamente las preocupaciones de otros que expresan que cambiar los textos de la OMC a tiempo para Nairobi sería inviable.

Estos miembros también han dicho en repetidas ocasiones que los esfuerzos de transparencia adicionales alrededor de los procesos antidumping eran demasiado ambiciosos y significarían una carga excesiva para los países desarrollados y los PMA.

Algunas voces de la industria han expresado advertencias en torno al prolífico uso de medidas correctivas comerciales en los últimos años que pueden amenazar la expansión o la inversión en los sectores. La tendencia también indica un escrutinio por parte de la OMC.

De acuerdo con un informe por parte del organismo de comercio mundial, se iniciaron unos 208 procedimientos antidumping en 2014, en comparación con alrededor de 160 lanzado en 2009. Para varios expertos, el aumento de las medidas antidumping se considera una forma de “proteccionismo turbio”, mientras que otros sostienen que esto es importantes para nivelar las condiciones del comercio y garantizar una competencia justa.

Para los defensores de la reforma a las normas antidumping en Nairobi, la transparencia y el debido proceso en los procedimientos de antidumping se considera importantes para entender mejor los procesos de investigación individuales de los miembros, con el fin de ser lo suficientemente capaces de defender los intereses en juego. Los defensores también argumentaron que la transparencia y el debido proceso también serían de ayuda con respecto a tales procesos, al permitir que las autoridades tomen determinaciones justas, imparciales y ecuánimes, lo que eventualmente podría resistir cualquier controversia en el sistema multilateral. 

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