Reglas de la OMC sobre subvenciones a la pesca: progreso y perspectivas

7 Diciembre 2017

Nuevas reglas para abordar los efectos ambientales negativos de los subsidios a la industria pesquera son uno de los resultados más probables de la Conferencia Ministerial de Buenos Aires. Originalmente dispuestas en la Declaración de Doha de 2001, las negociaciones se debilitaron durante años, hasta que la aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) les diera un nuevo impulso. Las propuestas recientes han priorizado disciplinas “basadas en efectos” centradas en los subsidios a la pesca ilegal no declarada y no regulada (IUU, por su sigla en inglés) y las subvenciones a la pesca de poblaciones de peces ya sobreexplotadas. Asimismo, las propuestas discuten las prioridades generales del mandato original: subsidios que contribuyen a la sobrecapacidad y sobrepesca. Disciplinas sobre subsidios a buques y operadores involucrados en actividades de pesca IUU, compromisos para aumentar la transparencia de los subsidios a la pesca y un programa de trabajo adicional parecen ser los elementos más probables de un resultado positivo en la undécima Conferencia Ministerial.    

 

Desde el mandato de Doha hasta el día de hoy

 

Los subsidios a la pesca han ocupado la agenda global durante muchos años. La pesca a nivel mundial ya sufre la sobrepesca: según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por su sigla en inglés), alrededor del 60% de las poblaciones de peces evaluadas está completamente explotada y el 30% está sobreexplotada. La flota global también está seriamente sobrecapitalizada, considerando el incremento en el poder de pesca y el agotamiento de los recursos: en promedio, la productividad de la pesca mundial se ha reducido seis veces entre 1970 y 2005, según un estudio del Banco Mundial publicado en 2009.  

 

Modelos económicos y estudios de casos muestran de manera sólida que los subsidios a la pesca pueden crear incentivos para la sobrecapitalización de la industria. Subsidios a la pesca también pueden incentivar la adopción de niveles insostenibles de esfuerzo de pesca. Según estimaciones recientes,  los subsidios anuales a la industria pesquera equivalen a alrededor de US$ 35 mil millones, de los cuales alrededor de US$ 20 mil millones fueron concedidos por programas que tienden a mejorar la capacidad de pesca. La gestión de las reservas pesqueras podría ayudar a frenar estos efectos, pero raramente se aplica con eficacia. De hecho, la gestión puede verse minada por la presión política ejercida por las flotas sobrecapitalizadas.

 

Los miembros de la OMC establecieron un mandato para negociaciones sobre el tema como parte de la Ronda de Doha en 2001. En 2005, los miembros utilizaron el mandato original para proponer la prohibición de ciertos subsidios que contribuyen a la sobrecapacidad y sobrepesca, una mayor transparencia y la inclusión de programas adecuados efectivos de trato especial y diferenciado para países en desarrollo y países menos adelantados (PMA). Las negociaciones han enfrentado desafíos técnicos, particularmente en la construcción de disciplinas de subsidios que aborden la sostenibilidad de las poblaciones de peces. Asimismo, la importancia económica del sector ha generado desafíos políticos.  

 

Un hito de las negociaciones es el texto del presidente de 2007, que incluyó una lista de subsidios a prohibir, una nueva regla para subsidios a la pesca recurribles, excepciones generales y un sistema sofisticado de trato especial y diferenciado, con mayores excepciones para la pesca en pequeña escala cerca de la costa y excepciones más limitadas para la pesca a gran escala. El informe de la presidencia de 2011 identificó algunas áreas de mayor convergencia, como la idea de prohibir los subsidios a la pesca IUU.

 

Luego de un paréntesis de varios años, las negociaciones se revitalizaron con la adopción en 2015 de la meta 14.6 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de la ONU. La meta 14.6 estableció el plazo de 2020 para prohibir los subsidios que contribuyen a la sobrepesca y el exceso de capacidad, y para eliminar los subsidios a la pesca IUU. Los miembros de la OMC también parecen haberse inspirado en la inclusión de normas vinculantes sobre subvenciones a la pesca en el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por su sigla en inglés), que desde entonces se ha rebautizado como el Acuerdo Global y Progresivo para la Asociación Transpacífica (CPTPP, por su sigla en inglés).

 

Una amplia gama de propuestas textuales se ha presentado a lo largo del año pasado. Los principales proponentes incluyen Nueva Zelanda, Islandia y Pakistán; la Unión Europea (UE); Indonesia; el grupo de África, el Caribe y el Pacífico (ACP); Argentina, Colombia, Costa Rica, Panamá, Perú y Uruguay; el grupo PMA; Noruega; China; y Estados Unidos. Las propuestas presentadas en la primera mitad del año se recopilaron en una matriz en julio y luego en una compilación en septiembre. Los negociadores han utilizado esta compilación en el periodo previo a la Ministerial de Buenos Aires, incluyendo continuas sugerencias textuales o de propuestas formales por varios miembros.  Los negociadores también han discutido qué asuntos podrían ser lo suficientemente “maduros” para su inclusión en un resultado específico para la Ministerial de Buenos Aires. Los miembros han hecho lo mismo para definir qué temas podrían hacer parte de un programa de trabajo para la duodécima Conferencia Ministerial de la OMC, que ocurrirá en 2019.

 

La situación a vísperas de la Ministerial

 

Todas las propuestas sobre la mesa incluyen prohibiciones de subsidios basadas en sus “efectos” – particularmente las subvenciones vinculadas a la pesca IUU y los subsidios a la pesca de poblaciones sobreexplotadas. Se considera que estas dos prohibiciones son las principales candidatas para un acuerdo. Entre los miembros de la OMC, existe un entendimiento general de que los subsidios en estas situaciones – especialmente en el caso de la pesca IUU – permitirían el establecimiento de reglas aplicables a todos. Este enfoque evitaría o minimizaría el debate sobre excepciones como el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo, algo que dificultaría la aceptación de un acuerdo por parte de los grandes países desarrollados. Sin embargo, la existencia de propuestas con excepciones muestra que el consenso no es firme.   

 

Además, muchas de las propuestas incluyen prohibiciones de subsidios basadas en el tipo de costo incurrido: costos de capital, como la construcción de buques, o costos operativos, como la compra de combustible. La mayoría de las propuestas sobre estas subvenciones – por ejemplo, las ideas presentadas por los grupos ACP y PMA – incluyen el trato especial y diferenciado en forma de amplias excepciones para subvenciones a la pesca artesanal y a la pesca en las zonas económicas exclusivas (ZEE) de los países en desarrollo.

 

Aspectos clave en las negociaciones

 

Subvenciones a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada

 

De todos los temas sobre la mesa, la idea una disciplina sobre los subsidios a la pesca IUU es una de las candidatas más probables para algún grado de acuerdo durante la Ministerial de Buenos Aires. La pesca ilegal y no declarada es un problema omnipresente a nivel mundial; algunas estimaciones sugieren que el valor perdido asciende hasta US$ 23 mil millones por año. El tema se menciona explícitamente en el ODS 14.6 y tiene un obvio atractivo político. El tema central en las negociaciones es cómo se identificaría la pesca IUU en diferentes jurisdicciones – y, por lo tanto, cómo se desencadenaría la disciplina de subsidio. Otro tema profundamente político y delicado que recientemente se ha incorporado de forma abierta a las negociaciones es la forma en que las disciplinas de la OMC podrían diseñarse para evitar disputas por la jurisdicción sobre diferentes zonas marítimas.

 

Identificación de la actividad que desencadenaría la prohibición de subsidios

 

La mayoría de las propuestas sobre subsidios a la pesca IUU sugiere que las listas de barcos publicadas actualmente por las Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera (OROP) podrían utilizarse para activar la prohibición: la inclusión de un buque u operador en las listas significaría la prohibición de la concesión de subsidios.

 

Sin embargo, los miembros han propuesto diferentes enfoques sobre cómo usar las listas de las OROP. Nueva Zelanda, Noruega y el grupo PMA, entre otros, propusieron el enfoque más automático, que haría con que la prohibición de la concesión del subsidio se aplicara una vez que un buque esté listado. Otros miembros están preocupados por el proceso de enumeración de buques por las OROP, proponiendo que la OMC tenga más control sobre esta decisión. Por ejemplo, una propuesta presentada por un grupo de países de América Latina permitiría a un miembro de la OMC reconocer las listas de embarcaciones de las OROP utilizadas para prohibir la concesión de subsidios. China ha propuesto un control aún más estricto, requiriendo que el miembro que ofrece el subsidio verifique la supuesta actividad IUU antes de prohibir la concesión de recursos. 

 

La identificación de la actividad que desencadenaría la prohibición de subsidios

 

Un segundo enfoque propuesto es aplicar la prohibición de subsidios a las embarcaciones que practican la pesca IUU identificadas por los gobiernos nacionales. La identificación podría ser por la bandera del país, gobiernos que ofrecen el subsidio o por Estados costeros. La UE, Nueva Zelanda y otros países han propuesto que la identificación podría tomar la forma de listas nacionales de barcos IUU. Varios miembros de América Latina y el grupo PMA también han propuesto un sistema de identificación más amplio, basado en decisiones nacionales de los buques u operadores que se han dedicado a la pesca IUU según la legislación nacional. Algunos miembros sugirieron que la prohibición podría aplicarse, bajo ciertas condiciones, a embarcaciones identificadas por Estados costeros por la práctica de pesca IUU – idea que ha generado preocupación sobre la capacidad de un miembro de activar las obligaciones de otro miembro en relación a los subsidios. Una propuesta de Noruega ofrece un enfoque intermedio: el miembro que otorga la subvención debería verificar que los receptores del subsidio no hayan operado recientemente en la ZEE de otro miembro sin permiso.

 

Prohibición de los subsidios a la pesca de poblaciones sobreexplotadas

 

Varias propuestas sobre la mesa incluyen una prohibición de los subsidios a la pesca en poblaciones que ya están sobreexplotadas. Según la FAO, alrededor del 31% por ciento de las poblaciones de peces evaluadas en todo el mundo está sobreexplotada.

 

Las propuestas más ambiciosas – como la de Nueva Zelandia y la del grupo de los PMA – aplicarían la prohibición de las subvenciones a todas las poblaciones consideradas sobreexplotadas. Otros miembros han abogado por reglas más estrictas, como en el caso de la propuesta de la UE y del grupo latinoamericano que discute los efectos de los subsidios sobre la sobreexplotación o la limitación de la regla de subsidio a los buques que apuntan a una población sobreexplotada – como proponen la UE y los grupos ACP. La UE también ha propuesto excluir la pesca en el mar territorial del alcance de esta disciplina.  

 

Las propuestas de Nueva Zelanda y del grupo de países de América Latina sugieren una definición objetiva de cuándo una población se considerará sobreexplotada. En cambio, otros miembros confiarían en las decisiones de las autoridades pesqueras nacionales o regionales, aunque también se han expresado dudas acerca de su fiabilidad, y de si podrían revisarse en la OMC y con qué profundidad.

 

Otra cuestión es si la norma debería extenderse a las poblaciones no evaluadas. Dos propuestas, de Nueva Zelanda y de la UE, sugieren que la prohibición de subsidios también debería aplicarse cuando se desconoce el estado de una población o cuando la información científica es insuficiente. La idea ha despertado inquietudes entre algunos miembros, particularmente entre aquellos con información limitada de evaluación de poblaciones.

 

Subvenciones que contribuyen a la sobrecapacidad y a la sobrepesca

 

Varios miembros han propuesto prohibir los subsidios que aumentan la capacidad de las flotas pesqueras. La prohibición se daría tanto en términos generales – es decir, subsidios que contribuyen a la sobrecapacidad – como mediante la identificación de tipos específicos de subsidios. La propuesta de la UE se centra en los subsidios para aumentar la capacidad, argumentando que el exceso de capacidad es la principal causa de la sobrepesca y del agotamiento de los recursos. Sin embargo, muchos países en desarrollo están preocupados de que las reglas que limitarían su capacidad para proporcionar subsidios que aumenten la capacidad de pesca – como la construcción de buques o el apoyo a motores más potentes – afectarían su capacidad para apoyar el crecimiento de flotas pesqueras nacionales.

 

Por ejemplo, las propuestas de los grupos ACP y PMA, del grupo de países de América Latina, y de la UE e Indonesia incluyen una variedad de excepciones a esta prohibición para los países en desarrollo: para los PMA; para la pesca en pequeña escala; y para la pesca en el interior de la ZEE o de la cuota establecida por una OROP. En el caso de las propuestas de la UE e Indonesia, algunas excepciones estarían sujetas a la gestión pesquera vigente para garantizar que las subvenciones no contribuyan a una mayor sobrepesca, una preocupación clave.

 

Los miembros han tratado de abordar el problema de los subsidios que contribuyen a la sobrepesca de maneras diferentes, y los negociadores a menudo han combinado el problema con el debate de las reglas sobre subsidios a las poblaciones sobreexplotadas. Indonesia y el grupo de los PMA han sugerido prohibiciones específicas relacionadas a los costos de explotación – se considera que, en general, la variable contribuye al esfuerzo pesquero y, por lo tanto, puede contribuir a la sobrepesca. Un tema difícil en las negociaciones, los subsidios a los combustibles constituyen un gran porcentaje de los subsidios mundiales a los costos operativos. México y otros miembros han argumentado que las disciplinas de los subsidios a la pesca podrían cubrir subsidios horizontales – es decir, considerando toda la economía – para combustibles que benefician a la industria pesquera. Otros miembros han argumentado que las disciplinas deberían incluir el requisito de especificidad encontrado en el actual Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. La UE ha propuesto eximir por completo los esquemas de eliminación de impuestos a los combustibles del alcance de un nuevo acuerdo de subsidios a la pesca.

 

Trato especial y diferenciado

 

La cuestión de si se requiere o no el trato especial y diferenciado en el acuerdo final probablemente dependa del alcance de la prohibición final. Hay un aspecto político y técnico importante para las discusiones: Estados Unidos, en particular, es reacio a ver que se apliquen reglas más flexibles a los grandes países en desarrollo en virtud de un acuerdo en la OMC. Los elementos “basados en los efectos” de las propuestas presentadas incluyeron, hasta hace poco, poco o ningún trato especial y diferenciado – y las medidas presentes ofrecían un tiempo de implementación extendido para estas disciplinas. En cambio, se discute un trato especial y diferenciado mucho más amplio en el contexto de disciplinas para subsidios que aumentan la capacidad o el esfuerzo pesquero. Muchas de estas exenciones excluirían por completo a los PMA de las prohibiciones, significando la aplicación de las prohibiciones principalmente a la pesca fuera de las ZEE de los países en desarrollo y la pesca a gran escala. Sin embargo, otros miembros han argumentado que esto excluiría grandes extensiones de la actividad pesquera de las disciplinas.

 

Hacia la Ministerial de Buenos Aires y más allá

           

Un impulso importante ha existido a lo largo de los últimos meses para acordar disciplinas sobre los subsidios a la pesca. Más específicamente, los miembros han buscado llegar a un entendimiento que contribuya a la meta 14.6 de los ODS. A pesar de la existencia de una expectativa política sustancial de alto nivel – algo que genera un impulso para el diálogo –, la complejidad técnica y legal de las negociaciones ha conducido a un escenario en el que aún no está claro qué elementos de las propuestas existentes podrían combinarse en un resultado positivo para la Ministerial de Buenos Aires. En gran medida, el desenlace de las negociaciones dependerá del potencial de flexibilidad de los miembros más grandes de la OMC. 

 

Tanto el gobierno de Estados Unidos como el de China se han comprometido formalmente con las negociaciones de subsidios a la pesca sólo recientemente, presentando propuestas concretas sobre transparencia y pesca IUU, respectivamente – temas entre los cuales no hay un terreno común obvio. Queda por ver si los miembros menos abiertos a un acuerdo son lo suficientemente flexibles para adoptar disciplinas con el grado de ambición esperado por los miembros con demandas más ofensivas. Lo que sí parece probable es que lo que se acuerde en Buenos Aires deberá completarse con un programa de trabajo que aborde los temas restantes sobre la mesa. El objetivo: la obtención de resultados positivos durante la Conferencia Ministerial de la OMC en 2019, un año antes del plazo establecido por el SDG 14.6.  

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7 Diciembre 2017
Los miembros de la OMC han discutido posibles opciones para la reforma de los programas de ayuda interna a la agricultura, de los sistemas de existencias públicas de alimentos y de otras cuestiones agrícolas. La discusión podrá inspirar un resultado positivo en Buenos Aires o un programa de trabajo para el futuro.
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