Reforma de los subsidios a los combustibles fósiles: ¿tiene un papel la OMC?

7 Diciembre 2017

Aunque la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles no es un tema de negociación actualmente, se está realizando un esfuerzo para avanzar su discusión en la Organización Mundial del Comercio (OMC). Un grupo informal de países no pertenecientes al G20, conocido como “Amigos de la Reforma de los Subsidios a los Combustibles Fósiles” (FFFSR, por su sigla en inglés), preparó una declaración a este respecto, que está siendo distribuida para recibir otros apoyos antes de su lanzamiento – previsto para ocurrir durante la undécima Conferencia Ministerial de la OMC en Buenos Aires.  

 

El esfuerzo es impulsado por el trabajo en varios escenarios plurilaterales y multilaterales, por la fuerte caída de los precios mundiales del petróleo y por las negociaciones de la OMC sobre subsidios a la pesca. Asimismo, la adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y el Acuerdo de París sobre Cambio Climático contribuyen para el creciente interés sobre el papel de la OMC en la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles en los últimos dos años. Entre otros desafíos, las notificaciones de subvenciones en virtud del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC se han quedado rezagadas y, a menudo, carecen de detalles suficientes sobre los esquemas de subsidios a los combustibles fósiles. Tampoco existe un acuerdo sectorial para disciplinar dicho apoyo gubernamental, a diferencia de las normas vigentes sobre subsidios agrícolas según el Acuerdo sobre la Agricultura.     

 

Si bien los puntos de vista sobre los fundamentos y las opciones para abordar los subsidios a los combustibles fósiles en el sistema multilateral de comercio divergen, un creciente ruido existe sin duda – algo que puede llevar el tema a la agenda de negociación en la OMC.

 

Las dimensiones económicas y ambientales de los subsidios a los combustibles fósiles

 

Todas las principales economías subsidian la exploración, el procesamiento y el uso de combustibles fósiles. El Fondo Monetario Internacional (FMI) estima que el gasto público global anual en subsidios al productor y al consumidor es de US$ 333 mil millones. Si se consideran los costos externos, este número asciende a US$ 5,3 billones. La gran variación en las estimaciones y en los datos se debe a la falta de consenso sobre las definiciones, métricas y enfoques utilizados. Independientemente de esta discrepancia, los subsidios a los combustibles fósiles claramente imponen una carga significativa a los presupuestos de los gobiernos, desplazando los recursos financieros de otras prioridades como la salud y la educación. Además, los subsidios a los combustibles fósiles a menudo refuerzan las desigualdades entre ricos y pobres, causando serias distorsiones en la economía mundial. 

 

Desde una perspectiva ambiental, estos subsidios son un importante impulsor del cambio climático. Los subsidios fomentan la extracción excesiva y el consumo derrochador de combustibles fósiles – que representan el 90% de las emisiones de gases de efecto invernadero – y, al retrasar la transición hacia el uso de fuentes de energía limpia, agravan el problema climático. Asimismo, la contaminación del aire causa riesgos generalizados para la salud.

 

El daño ambiental, las ineficiencias económicas y los efectos adversos sobre el desarrollo social relacionados con el subsidio a los combustibles fósiles socavan los objetivos compartidos por un desarrollo sostenible, consagrados en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas y los ODS  relacionados, así como en el preámbulo del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC. También ponen en riesgo los esfuerzos para el cumplimiento de los objetivos encontrados en el Acuerdo de París – en particular la meta de limitar el aumento de la temperatura global a 2˚C por encima de los niveles preindustriales. Los principales científicos del clima advierten que exceder este nivel significaría impactos ambientales devastadores, incluyendo eventos climáticos extremos y otros desastres naturales causados por el cambio climático.

 

 

El impulso para una reforma global

 

Si bien no existe un compromiso global jurídicamente vinculante sobre los subsidios a los combustibles fósiles, varios foros internacionales han incluido el tema en la agenda de negociaciones y han asumido compromisos voluntarios para disciplinar su uso en los últimos años.

 

En la Cumbre de Pittsburgh de 2009, la coalición G20 de las principales economías avanzadas y emergentes se comprometió a “eliminar gradualmente y racionalizar a mediano plazo subsidios ineficientes a los combustibles fósiles, mientras brinda apoyo específico a los más pobres”. Los miembros del G20 han puesto en marcha un proceso de revisión por pares implementado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para aumentar la transparencia en torno a los subsidios a los combustibles fósiles. Más recientemente, Alemania y México han sido sometidos al proceso, con sus revisiones publicadas y escrutadas en la Conferencia de las Partes sobre Cambio Climático de las Naciones Unidas (COP 23), realizada en la ciudad alemana de Bonn en noviembre de 2017. En 2016, los países evaluados fueron Estados Unidos y China.   

 

En 2009, los 21 miembros del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por su sigla en inglés) hicieron una promesa similar de eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles. El grupo también está llevando a cabo revisiones por pares. Mientras tanto, un comunicado de 2016 del G7 señala que sus miembros “siguen comprometidos con la eliminación de subsidios ineficientes a los combustibles fósiles y alientan a todos los países a hacerlo para 2025”.

 

Desde su formación en 2010, el grupo FFFSR se ha comprometido a eliminar progresivamente los subsidios a los combustibles fósiles. Asimismo, ha divulgado declaraciones políticas y apoyado la realización de investigaciones y seminarios que discuten la reforma de estas subvenciones. En diciembre de 2015, el grupo lanzó un comunicado al margen de la Conferencia de las Partes sobre Cambio Climático de las Naciones Unidas realizada en París (COP 21) que insta a la comunidad internacional a “aumentar los esfuerzos para eliminar los subsidios a los combustibles fósiles mediante la transparencia política, siendo esta una reforma ambiciosa y de apoyo específico para los más pobres”.  La declaración ha sido respaldada por 43 países y miles de empresas.

 

La adopción tanto del Acuerdo de París como de los ODS ha incrementado aún más el impulso para la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles. El Artículo 2.1.c del Acuerdo de París requiere que las partes “[financien] flujos consistentes con un camino hacia bajas emisiones de gases de efecto invernadero y el desarrollo resiliente al clima”. Asimismo, el ODS 12.C defiende la “[racionalización de los] subsidios ineficientes a los combustibles fósiles”. En respuesta, trece firmantes del Acuerdo han presentado planes nacionales de acción climática con referencias a una reforma de las políticas de concesión de subsidios a los combustibles fósiles.

 

Hasta el momento, no existe una herramienta legalmente vinculante que brinde responsabilidad a esas promesas y un marco para disciplinar efectivamente el uso de los subsidios a los combustibles fósiles. Un creciente apoyo a la idea de que la OMC llene este vacío ha surgido recientemente. 

 

Construyendo sobre el impulso traído por la COP 23

 

En la COP 23, Nueva Zelanda – que ha sido una impulsora clave del trabajo del grupo FFFSR – presionó para que la OMC asuma un papel en la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles. En su discurso, el ministro de Pueblos del Pacífico de Nueva Zelanda, William Sio, dijo que “a Nueva Zelanda le gustaría ver más atención al tema de los subsidios a los combustibles fósiles en la OMC. Asimismo, el gobierno del país cree que la política puede y debe abordar los desafíos ambientales globales”. Solicitudes por una participación más activa de la OMC en la cuestión también han sido escuchadas en diversos paneles y talleres realizados recientemente.

Con el objetivo de aumentar la atención a la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles y alentar el diálogo sobre este tema dentro del sistema multilateral de comercio, el grupo FFFSR – junto con Nueva Zelanda y Finlandia – copatrocinará un evento paralelo durante la Conferencia Ministerial de la OMC en Buenos Aires. Los copatrocinadores solicitarán asistencia de alto nivel y apoyo para su declaración sobre el papel de la OMC en el avance de las discusiones sobre la disciplina del uso de los subsidios a los combustibles fósiles. Asimismo, Francia está impulsando una iniciativa de la Unión Europea (UE) para apoyar el diálogo sobre el papel del comercio en la disciplina de los subsidios a los combustibles fósiles. Su objetivo: colocar el tema en la agenda del Comité sobre Comercio y Medio Ambiente de la OMC.

 

La racionalidad por detrás de la iniciativa

 

Los defensores de una reforma de los subsidios a los combustibles fósiles en la OMC señalan la existencia de razones comerciales y ambientales para hacerlo. Los subsidios a los combustibles fósiles pueden causar distorsiones en el comercio mundial. Proporcionar subsidios a los productores de bienes como el petróleo, el gas y el carbón puede distorsionar la competencia entre productores de diferentes países y entre diferentes fuentes de energía. Los efectos también pueden extenderse a las industrias transformadores con un uso intensivo de energía – un factor en los costos de producción. Los subsidios también afectan la competencia entre los combustibles fósiles y la energía limpia, lo que reduce la competitividad y desvía inversiones de alternativas más sostenibles. Por su parte, el fundamento ambiental se relaciona con el efecto de los subsidios a los combustibles fósiles sobre el cambio climático.

 

Incluso en ausencia de distorsiones en el comercio, algunos defensores de la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles destacan el valor de abordar el tema en la OMC. Por ejemplo, argumentan que sólo los impactos ambientales ya justificarían la adopción de disciplinas a los subsidios a los combustibles fósiles. Asimismo, destacan que el preámbulo del Acuerdo de Marrakech reconoce explícitamente la necesidad de “proteger y preservar el medio ambiente”.

 

Estos defensores argumentan que la OMC proporcionaría el marco adecuado para disciplinar los subsidios a los combustibles fósiles debido a la estructura institucional que proporciona para las negociaciones; sus mecanismos de supervisión y aplicación – incluido el Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales y el Sistema de Solución de Diferencias –; y su experiencia en la negociación de subsidios sectoriales. Por ejemplo, citan la experiencia acumulada en las áreas de subsidios a la agricultura y a la pesca, aunque los esfuerzos constantes para su actualización han demostrado ser un desafío en práctica.

 

Los expertos dicen que hay varias opciones para disciplinar el uso de los subsidios a los combustibles fósiles en la OMC. Estas opciones van desde el uso de los mecanismos existentes de transparencia y notificación, como aquellos encontrados en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias o el Mecanismo de Examen de Políticas Comerciales, hasta una iniciativa de reforma plurilateral, una reforma del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias o la negociación de un nuevo marco jurídico. La elección dependería del nivel de ambición y de la lógica elegida para las conversaciones.

 

Los primeros pasos para una reforma en la OMC

 

La reforma de los subsidios a los combustibles fósiles no es un elemento oficial de la agenda de negociación de la OMC. Convertirla en un elemento de negociación requerirá trabajo adicional y voluntad política, especialmente para incorporar a los países que dependen en gran medida de los combustibles fósiles. Además, la iniciativa exigiría respuestas para una pregunta hecha desde hace mucho dentro de la OMC: ¿deberían los mandatos de negociación existentes expandirse para incluir nuevos temas?

 

Sin embargo, varios compromisos internacionales han aumentado el impulso para disciplinar el uso de los subsidios a los combustibles fósiles. La idea de que la OMC – con su función de negociación, supervisión, cumplimiento y disposiciones de cumplimiento, así como su considerable experiencia con iniciativas de reglamentación de subsidios sectoriales – puede proporcionar el marco institucional adecuado para convertir los compromisos en acciones reales viene ganando fuerza. La declaración de los FFFSR, planificada para la Conferencia Ministerial de Buenos Aires, puede ser un primer paso concreto hacia esta dirección. Su impacto dependerá del apoyo que reciba y la acción que incite. 

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7 Diciembre 2017
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