Reflexiones sobre la gobernanza económica global a inicios de una “nueva era”

29 Octubre 2015

Los Gobiernos alrededor del mundo acaban de adoptar una nuevo Programa global de desarrollo  para los próximos 15 años, que comprende 17 objetivos de desarrollo sostenible (ODS), en la última cumbre organizada en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York.

Presentada como un esfuerzo de integración de aspectos económicos, ambientales y sociales del desarrollo para los próximos 15 años, la nueva lista de prioridades internacionales tiene como objetivo su aplicación universal, teniendo en cuenta las diferentes realidades y capacidades y respetando las políticas y las prioridades nacionales. El documento final del nuevo programa de desarrollo para el período posterior a 2015, titulado “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” también incluye una declaración de los líderes del mundo que define los principios y compromisos comunes en materia de cooperación multilateral en el contexto actual, una sección sobre los medios de implementación y otra sobre los procesos de seguimiento y examen en los ámbitos nacional, regional y mundial.

A finales de noviembre, los miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se reunirán en París, Francia, para tratar de llegar a un acuerdo sobre un nuevo régimen climático global que rija después de 2020. Los Estados ya han acordado que el acuerdo previsto consistirá en compromisos nacionales individuales, definidos por los países mismos, con el fin de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Sin embargo, los críticos han advertido que el total de las propuestas actuales no serán suficientes para mantener el planeta por debajo del umbral de dos grados centígrados del calentamiento promedio aceptado internacionalmente por encima de los niveles preindustriales, y que se necesitarán normas de control y un reforzamiento continuo de esfuerzos en el tiempo.

A raíz de la Cumbre de París, los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) se reunirán en Nairobi, Kenia, para la Décima Conferencia Ministerial de la institución. La probabilidad de resultados efectivos en esa ocasión sigue siendo incierta debido a las dificultades persistentes en las negociaciones de la Ronda de Doha y los esfuerzos megarregionales prometedores y más ambiciosos por concluir paralelamente acuerdos de integración económica del siglo 21, especialmente profundos. Afortunadamente para Nairobi, los negociadores de algunos países miembros de la OMC han sido capaces de ponerse de acuerdo sobre una extensión del Acuerdo sobre Tecnología de la Información (ATI) que reduce los aranceles de casi 200 productos de tecnología adicionales, cuyo comercio anual representa US$ 1 billón. También se está trabajando para concluir un acuerdo plurilateral de liberalizar los aranceles sobre bienes ambientales. Este último, en particular, podría ser una importante contribución a los objetivos generales de Nueva York y París.

Esta coincidencia de decisiones sobre la gobernanza mundial recuerda la acumulación de cumbres que marcaron los años 90 y principios de 2000, incluyendo, en particular, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 (Cumbre de Río o Cumbre de la Tierra), la conclusión en 1994 de la Ronda Uruguay en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), que llevó a la creación de la OMC un año después y conferencias internacionales sobre el desarrollo social, los países menos adelantados (PMA), los derechos humanos, las mujeres, la alimentación, el financiamiento para el desarrollo y la sociedad de la información. Con motivo de un año que marca, de acuerdo con el Secretario General de la ONU, Ban Ki Moon, el comienzo de una “nueva era” de la gobernanza global, parece apropiado hacer preguntas sustantivas: ¿Cuál fue la evolución del marco de la gobernanza global en los últimos veinte años? ¿Qué hemos aprendido? ¿Cuál debería ser el papel del comercio y los regímenes de inversión en los próximos años para que se hagan realidad los planes de desarrollo sostenible?

El camino recorrido
Es importante ubicar los esfuerzos globales de gobernanza en el contexto histórico. En 1992 el mundo estaba saliendo de un período de fragmentación económica marcadas por la coexistencia de tres modelos distintos de desarrollo, a saber, las economías de planificación centralizada, las economías cerradas, ubicadas principalmente en el “Sur” y caracterizadas por la sustitución de importaciones asociada a controles y los espacios transatlánticos y transpacíficos, transformados por la robusta economía de Estados Unidos de la posguerra en una economía liberal amalgamada. Una dinámica se posicionó a continuación en la dirección de un nuevo mundo, susceptible de convertirse en una economía global –como sucedió a fin de cuentas de manera gradual–  con la integración progresiva de economías nacionales en los mercados internacionales gracias a un conjunto coherente de políticas económicas y de marcos que permiten esta integración.

Este fue un momento decisivo donde se sembraron las semillas de un futuro mejor, liberando las fuerzas considerables de cambio, y con ellas, las tensiones igualmente importantes. Esta transición ha estimulado la creación de riqueza en formas hasta ahora desconocidas, permitiendo a millones de personas salir de la pobreza. Un triunfo en sí mismo, pero no sin costos, en parte debido a la muy poca atención a las cuestiones de equidad e inclusión social, así como una subestimación de las profundas asimetrías y de capacidades persistentes entre países en diferentes niveles de desarrollo. Por lo tanto, hoy observamos niveles peligrosos de desigualdad, tanto entre los países como dentro de ellos.

La falta de respeto por el entorno natural y por el concepto de fronteras planetarias –un concepto ya conocido–  también resultó particularmente costosa. En retrospectiva, la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro fue la primera oportunidad para que la comunidad internacional reflexionara  de manera integral sobre la dificultad de actuar en una serie de cuestiones vitales, y en las condiciones del compromiso colectivo en este nuevo mundo. Río también ha sido una oportunidad para examinar la relación entre el medio ambiente y el desarrollo, una tarea muy necesaria.

Veinte años después de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972, celebrada en Estocolmo, Suecia, había quedado claro que las prioridades vigentes de desarrollo y medio ambiente siempre estarían en contra del medio ambiente. La Declaración de Río de Janeiro, con sus 27 principios y su Agenda 21, fue una propuesta con visión de futuro para transformar la gobernanza global que exigía un replanteamiento de los fundamentos de la gestión y la gobernanza económica.

Se trataba de un intento extremadamente ambicioso de reconciliación de la protección ambiental y del crecimiento económico, y de la definición de una dirección política común. Pero también se trataba de una visión concebida durante el tumultuoso período antes mencionado. Las preocupaciones abundaban sobre la desigualdad global, los términos de intercambio, el lugar de las economías en desarrollo en el nuevo entorno global, el comportamiento depredador incontrolado de las empresas multinacionales en los mercados globales y las reglas de juego inadecuadas para un mercado global. Estas dieron luz a un movimiento de rechazo a la globalización, en el cual el mecanismo intergubernamental de las Naciones Unidas y la comunidad de desarrollo parcialmente respondieron con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Sin embargo, a pesar de toda su ambición, los ODM se caracterizan por la poca atención que prestan a los temas ambientales, y no parecen haber sido afectados por la Cumbre de la Tierra, lo que desató la confusión de los Gobiernos en relación con el concepto de desarrollo sostenible, así como fuertes críticas de la comunidad ambiental.

Río sí logró influir en la gobernanza económica global, al tiempo que las economías del mundo se movían con rapidez hacia una mayor integración. Durante la Cumbre para la Tierra, el sistema multilateral de comercio estaba en transformación cambiando, pasando del limitado GATT de  de 1947 a la casi universal Organización Mundial del Comercio (OMC), prácticamente duplicando la cantidad de miembros y ampliando sus materias tales como servicios, inversión o propiedad intelectual. El comercio y las normas de comercio habían sido hasta ahora el coto de un pequeño número de países, focalizados en la regulación del comercio transatlántico y transpacífico, donde algunos países en desarrollo participantes no estaban obligados por el mismo nivel de compromiso. La transición del GATT a la OMC es en parte una manifestación de los cambios de política en curso en esa época. El diseño de la OMC incorpora los principios de Río y los inserta en su nueva constitución –el primer párrafo del Acuerdo de Marrakech que se refiere al desarrollo sostenible, a los niveles de vida y a la protección del medio ambiente– además de hacer operacionales las preocupaciones ambientales a través de varios mecanismos institucionales como el Comité de Comercio y Medio Ambiente.

Convergencias y divergencias
Las iniciativas de gobernanza global del año 2015 se esfuerzan cada una, en su medida, por encontrar un equilibrio entre las ventajas de una convergencia hacia un programa universal y las realidades de la divergencia natural de las situaciones nacionales y las vías de desarrollo. ¿Qué hemos aprendido en esta área después de la Cumbre de Río?

El primer cambio importante sucedido después de la Cumbre de Río es sustancial y tiene que ver con una mejor comprensión de las complejas relaciones entre la economía y el medio ambiente adquirida por la comunidad internacional. El punto de vista imperante en Río en 1992 se basaba en la curva de Kuznet, según la cual en los primeros estadios del crecimiento económico aumenta la degradación ambiental y luego desciende más allá de un cierto nivel de ingreso per cápita.

Esta teoría parecía autorizar a aquellos países menos desarrollados a seguir contaminando y maltratando los recursos naturales. Veinte años después sabemos más sobre algunos temas y se han realizado trabajos considerables para profundizar nuestros conocimientos en esa área. La introducción del concepto de sostenibilidad en la estructura del comercio global, y después en otros instrumentos de gobernanza comercial, resultó un acierto. Aunque han surgido muchas tensiones desde la Cumbre de Río, la mayoría de ellas se han solucionado en el nivel del Órgano de Apelación del mecanismo de solución de diferencias de la OMC sobre la base de tratados no comerciales o mediante la aplicación de principios de sostenibilidad. No obstante, no todo es “color de rosa” y algunas cuestiones ambientales cruciales siguen representando un desafío para los sistemas de integración económica, principalmente respecto a la protección del planeta frente al cambio climático, la contaminación y la destrucción de hábitats y océanos.

El segundo cambio importante reside en el impacto real y práctico del principio de subsidiariedad, que comenzó a ganar terreno en la época de la Cumbre de Río. Fue un periodo en el cual la sociedad civil empezó a involucrarse en los procesos de la ONU, con más de 17.000 personas y 2.400 representantes de organizaciones no gubernamentales (ONG) que participaron en el Foro de las ONG, organizado en los márgenes de la Cumbre de Río y en la creación de los Grupos Principales que reconocieron que el triunfo del desarrollo sostenible requiere la participación total de todos los sectores de la sociedad.

Al mismo tiempo, la Unión Europea estaba en proceso de negociar el Tratado de Maastricht que, entre otros cambios, consagró formalmente el principio de subsidiariedad en el proceso legislativo del bloque. Todas estas iniciativas se ligaban a las discusiones a nivel mundial y las alimentaban. La gobernanza global y regional, en su definición de un dirección común, cada vez más se apoyaron en las sugerencias de los actores, y su puesta en marcha de igual forma llamó cada vez más la atención de instituciones próximas a ese nivel.

Finalmente, hace dos décadas, la OMC se percibía como una estructura universal y decreciente (top-down). Nació como una estructura piramidal de gobernanza del comercio, con los principios, normas e instituciones del GATT en la cúspide, teniendo presencia por encima de los demás acuerdos comerciales regionales, bilaterales y otros y de las normas de política nacional.

No obstante lo anterior, la centralización de la OMC se ha visto fuertemente cuestionada en los últimos años, pues los foros de decisión de políticas comerciales han evolucionado en distintas direcciones. En aras de una integración más o menos profunda, muchos países se han situado de forma selectiva en nuevos acuerdos, optando por diferentes velocidades de interacción con los mercados globales.

Las oportunidades creadas por la evolución de las tecnologías de información, de la comunicación y el transporte y por la apertura de mercados se han traducido en nuevas formas de organización de la producción dentro de redes internacionales. Como resultado surgió la gobernanza de la interdependencia económica del comercio, fuera de la OMC, un régimen complejo para el comercio y la inversión.

Hoy en día, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, así como el documento final de la Tercera Conferencia Internacional sobre Financiamiento para el Desarrollo, que tuvo lugar en julio de este año, llaman manifiestamente a adoptar una dirección común en las políticas nacionales  y las políticas económicas, sin querer ser demasiado prescriptivas.

Se ha establecido una dirección general, dejando un margen para autorizar diferentes maneras de avanzar. Una de las dificultades para implementar este nuevo programa consistirá en hacer la distinción entre los aspectos que tengan la vocación de servir de referencia para las políticas nacionales y aquellas que se relacionan con nuevas modalidades de compromiso para la cooperación internacional. Los primeros comprenden, por ejemplo, la cuestión sobre saber si los países cumplirán con los objetivos y si ajustarán sus políticas en caso de no lograrlo. Los segundos tienen que ver con las obligaciones y el papel de cada uno para asegurar que todas las naciones, de manera colectiva e individual, alcancen estos objetivos al tiempo que igualmente se preocupan por los problemas globales.

El régimen de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) –una de las tres convenciones que surgieron de la Cumbre de Río– especialmente ha visto evolucionar su estructura. En 1992 no quedaba claro lo que pasaría con el cambio climático pues los aspectos científicos de esta cuestión todavía no estaban bien comprendidos. La articulación en la primera conferencia de las partes de la CMNUCC en Berlín en 1995 del principio de responsabilidad común pero diferenciada, ,influenciada por la curva de Kuznet y materializada a través de la división del mundo en los anexos I y II, influenciada atrasó varios años la cooperación para solucionar problemas climáticos.

Ahora que la ciencia está mejor establecida y más ampliamente aceptada, parece claro que se necesita una amplia participación en la lucha contra el cambio climático y deben encontrarse nuevas formas para manejar la responsabilidad histórica diferenciada para la acumulación de GEI en la atmósfera. La dinámica del crecimiento de China y de las emisiones significativas de otros países en desarrollo indican que la división entre los países desarrollados y en desarrollo, según lo previsto en el Protocolo de Kioto, ya no es viable.

El desafío consiste sobre todo en encontrar cómo una combinación particular de las políticas de comando y control, mecanismos de mercado y los cambios de comportamiento pueden ayudar a lograr una economía cuyas emisiones de carbono sean bajas o nulas. Una meta difícil, que requerirá una arquitectura económica global favorable. Nos dirigimos en este momento a un nuevo régimen post-2020, que será definido en París y es probable que se componga principalmente por compromisos nacionales climáticos, definidos voluntariamente por cada país. La pregunta básica es si en este proceso ascendente (bottom-up), que se basa en la subsidiariedad, será suficiente para lograr nuestro objetivo común.

Garantizar el progreso a futuro
Un elemento importante para lidiar con las tensiones entre convergencia y divergencia –o entre universalidad y subsidiariedad– reside en la aplicación de sistemas adaptados en materia de vigilancia, de seguimiento y examen en todos los niveles. La selección de indicadores apropiados, capaces de reflejar la complejidad y que pueda ventilarse a nivel global, será importante. Esta selección puede contribuir a la implementación de una gobernanza basada en principios comunes, pero articulada por temas, acuerdos y una cooperación entre países de forma muy subsidiaria. La supervisión y la revisión de los compromisos son las únicas herramientas válidas para verificar que las promesas internacionales y las nuevas modalidades de compromiso  se materialicen.

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible exigirá indicadores apropiados para medir el progreso y ayudar a los Gobiernos a gestionar la complejidad de la implementación de un marco de trabajo que entrelace las tres dimensiones del desarrollo sostenible a través de muchos ámbitos políticos. Afortunadamente, el trabajo teórico y académico sobre la medición de desarrollo ha cambiado la manera en que los países tienden a evaluar el bienestar humano en el contexto de prioridades sociales y del ambiente natural

Las últimas décadas han visto una creciente voluntad de mirar más allá del producto interno bruto per cápita, que hasta ahora se ve a menudo como única medida de desarrollo. En el Informe sobre Desarrollo Humano, publicado anualmente desde 1990 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), presentó el Índice de Desarrollo Humano (IDH), que resume un conjunto de indicadores de desarrollo por país, incluyendo entre otros los niveles medios de educación, ingresos y esperanza de vida. Sin embargo, el IDH inicial ignoraba las medidas de sostenibilidad ambiental debido al escepticismo del economista que lo diseñó. Esto ha cambiado con la aparición de una serie de nuevas medidas multidimensionales, incluyendo el índice de bienestar de la OCDE, el Informe sobre Felicidad Mundial liderado por Jeffrey Sachs, el Índice de Progreso Real (IPR), los Indicadores sobre Gobernabilidad Sostenible de Bertelsmann Stiftung y el Índice de Desempeño Ambiental de la Universidad de Yale.

En la OMC se sugirió que el trato especial y diferenciado debe ser abordado y medirse en términos de desarrollo sostenible. El simple hecho de otorgarle a los países en desarrollo unos años adicionales para aplicar las políticas y el acceso preferencial a los mercados no necesariamente les permite responder a las dificultades multidimensionales que enfrentan sus economías, el impacto del comercio sobre recursos naturales nacionales o los efectos de las diferentes políticas ambientales sobre el comercio (véase Meléndez-Ortiz y Dehlavi, 1998).

La implementación de la Agenda de Desarrollo post 2015 necesitará en última instancia que las normas de comercio sean articuladas en torno a los objetivos de desarrollo sostenible.  De nuevo, será útil disponer de indicadores sobre el grado en que las reglas se dirigen a la dirección correcta o utilizar índices compuestos. No obstante, el establecimiento de un sistema de ese tipo sigue siendo muy difícil.

La ventaja del nuevo régimen climático es el hecho de que ya existen las medidas e indicadores de gran parte de aquello que los países tienen la intención de lograr. La comunidad internacional cuenta con métodos relativamente sofisticados para entender dónde y cuándo se generan GEI, además de cómo contribuyen al aumento de la temperatura global, la acidez de los océanos, entre otras situaciones. Para el periodo posterior a 2020, los países tendrán compromisos específicos de reducción individuales, en la mayoría de los casos con diferentes líneas base, aunque de todas maneras sigue siendo posible entender cómo estos esfuerzos se suman.

No obstante, parece probable que la suma de los compromisos nacionales en materia climática no sean un esfuerzo suficiente de mitigación para mantener la temperatura mundial dentro del límite máximo de calentamiento de dos grados centígrados. También es posible que algunos países no estén cumpliendo sus compromisos. ¿Qué sucedería si la situación de uno de los principales emisores cambia drásticamente? Una crisis económica importante, por ejemplo, podría detonar un replanteamiento de las políticas climáticas. Deben por lo tanto ponerse en marcha medidas de salvaguardia para ayudar a los países a enfrentar las circunstancias cambiantes.

Junto a la estrecha supervisión de las políticas adoptadas por los países para implementar sus compromisos, debe preverse una especie de “asesoría” para ayudar a los países a comprender y gestionar mejor la transición hacia una economía baja en carbono. Muchos observadores suelen atribuir el “éxito” de su sistema comercial a su naturaleza contractual, al mecanismo de solución de diferencias y a la supervisión continua de las políticas comerciales. Pero otra dinámica importante también entra en juego.

El sistema comercial funciona y se lleva a cabo ya que está sólidamente anclado a los intereses propios de sus actores. Si se aplica esta lógica a la materia climática, habrá que revisar aquello que los tomadores de decisiones comprenden como interés de todas las partes involucradas de continuar implementando los compromisos climáticos, incluso si cambian las circunstancias.

Encontrar los sistemas adecuados
La gobernanza global consistirá siempre en encontrar un equilibrio entre la definición de políticas en el plano global, la vigilancia del papel continuo de liderazgo de las políticas gubernamentales y la asistencia del gobierno en la implementación subsidiaria de compromisos.  La alineación de las políticas nacionales tendrá que absorber los costos de transacción de la negociación de los principales acuerdos internacionales. En una economía interconectada, la implementación de dichos acuerdos también depende en parte de los negocios, de la tecnología y de la capacidad de explotar el potencial de los mercados globales bien regulados. Asegurarse que los sistemas de comercio y de inversión estén al servicio del desarrollo sostenible también tomará más tiempo, pero probablemente debería lograr mucho más que el financiamiento de proyectos específicos.

Los sistemas comerciales y de inversión podrían jugar un papel importante en los años venideros. Las reglas de comercio e inversión podrían ser el catalizador más grande para el cambio debido a su poder transformador del modo en que funcionan las economías y la forma en que millones de personas viven sus vidas. Debemos asegurarnos en todo momento que las normas comerciales, ya sean definidas a nivel global o regional, favorezcan claramente los resultados en materia de desarrollo sostenible. Se necesitan indicadores fiables y medidas de control, bajo una óptica de desarrollo sostenible, para supervisar el impacto de esas reglas no solamente sobre la actividad económica, sino también sobre el medio ambiente y la sociedad en general.

Para poner en acción el financiamiento para el desarrollo de Naciones Unidas, el marco de trabajo post 2015 y el régimen para combatir el cambio climático se necesitarán esfuerzos continuos para adecuar los sistemas de comercio e inversión y también para darle soporte a una economía saludable que brinde bienes sociales, ambientales y económicos.

A fin de cuentas, serán las políticas, útiles para impulsar los cambios sistémicos necesarios en la economía global, y no el financiamiento como tal, las que desempeñen un papel crucial en el apoyo al crecimiento sostenible e inclusivo en las siguientes décadas. El camino es claro: no es el dinero, sino las políticas y sus marcos de trabajo e instituciones que las implementan las que constituyen una poderosa herramienta de cambio.

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