Recuento de dos Uniones Aduaneras en Centroamérica

31 Julio 2018

Los países de Centroamérica agrupados en la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) – Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá – adolecen de problemas comunes en todos los puntos fronterizos importantes que se encuentran en el denominado “Corredor del Pacífico”: largas filas de medios de transporte, infraestructura vial inadecuada, desorden en las zonas primarias aduaneras y falta de calidad en el servicio aduanero al usuario. La mayor parte del comercio intrarregional es por vía terrestre, y la existencia de estos problemas resta competitividad a las exportaciones de los países, dificultando la inserción de nuevas empresas en el comercio internacional.

 

Los países centroamericanos que conforman la SIECA son firmantes del Tratado General de Integración Económica Centroamericana desde 1960 y del Protocolo de Guatemala de 1993[1]. Ambos instrumentos jurídicos establecen que Centroamérica construirá una unión aduanera en sus territorios, con la cual los productos de origen centroamericana se comercializarán libres de aranceles y la región contará con un arancel externo común. A pesar de ello, el comercio intrarregional no transita de forma fluida entre los territorios, y las demoras ocasionadas por procedimientos complejos e ineficientes siguen siendo una constante queja por parte de los sectores productivos.

 

Desde aproximadamente el año 2011, cuando comenzaron las negociaciones por un Acuerdo de Facilitación del Comercio (TFA, por su sigla en inglés) en la Organización Mundial del Comercio (OMC), Centroamérica ha ido otorgando mayor importancia al tema. En el año 2014, durante la Reunión de Jefes de Estado del Sistema de Integración Económica Centroamericana (SICA), se instruyó al Consejo de Ministros para la Integración Económica (COMIECO) la elaboración de una estrategia sobre facilitación del comercio que incluyera el modelo de Gestión Coordinada en Fronteras de la Organización Mundial de Aduanas[2] (WCO, por su sigla en inglés).

 

Después de varias rondas de negociación y con el mandato del más alto nivel como respaldo, el COMIECO aprobó, en octubre del 2015, la Estrategia Centroamericana de Facilitación del Comercio y Competitividad con Énfasis en Gestión Coordinada de Fronteras (EFCC). La EFCC contiene una serie de medidas que, al ser implementadas, permitirán llegar en el mediano y largo plazo a la consecución del modelo de Gestión Coordinada en Fronteras. Este modelo será un elemento clave en la consolidación del proceso de integración económica centroamericana.

 

Simultáneamente a la implementación del TFA y de la EFCC, los gobiernos de Guatemala y Honduras decidieron avanzar más rápido y profundizar el proceso de integración económica a través de una unión aduanera entre sus territorios, que priorice medidas de facilitación del comercio en su primera fase. De igual forma, El Salvador se ha sumado a esta iniciativa, dando inicio a la posible Profundización de la Unión Aduanera del Triángulo Norte de Centroamérica.

 

En este artículo se presenta de manera general el proceso de constitución de la Unión Aduanera Centroamericana, el panorama actual de la Unión Aduanera de Guatemala y Honduras y algunos datos sobre la potencial adhesión de El Salvador a esta Unión Aduanera.

 

Unión Aduanera Centroamericana

 

Centroamérica se encuentra en un proceso de Integración Económica desde 1960, tras la suscripción del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (TGIE), con el cual los Estados contratantes acordaron establecer entre ellos un mercado común, comprometiéndose además a construir una unión aduanera entre sus territorios[3]. Para lograr lo anterior, los países centroamericanos tendrían que perfeccionar una zona centroamericana de libre comercio y adoptar un arancel uniforme.

 

Desde entonces, el proceso de integración económica había avanzado, aunque la celeridad de estos avances se puede haber visto afectada por la falta de voluntad política, las coyunturas económicas de algunos países, o bien simplemente por tratarse de un proceso de carácter voluntario, gradual y progresivo. Cuando parecía que este iba a estancarse, los gobiernos de los Estados miembros decidieron darle un nuevo impulso a través del Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana, acordado y firmado por los jefes de Estado en diciembre del 2007. Desde este momento en adelante, la región ha dado pasos agigantados en el proceso de integración económica, aunque sin cumplir hasta la fecha con la totalidad de sus objetivos.

 

El entorno económico internacional actual, el crecimiento constante del comercio entre los países, las nuevas formas de hacer negocios y los avances informáticos que lo facilitan demandan una revisión constante de los métodos, procedimientos y condiciones en las cuales el intercambio de bienes y servicios se desarrolla. En la actualidad, los países se ven más que nunca en la necesidad de realizar reformas continuas que promuevan la competitividad de sus sectores productivos, utilizando para ello medidas tendientes a facilitar las operaciones de comercio exterior.

 

Así lo han entendido todos los países centroamericanos, pero han sido Guatemala y Honduras los primeros en marcar la pauta con un claro interés por incrementar el comercio entre sus dos territorios, disminuir los costos de transacción de las operaciones de comercio exterior y aumentar consecuentemente la competitividad de sus industrias exportadoras. Esto lo han dejado de manifiesto con la firma del Protocolo Habilitante para el Proceso de Integración Profunda hacia el Libre Tránsito de Mercancías y de Personas Naturales entre las Repúblicas de Guatemala y Honduras, en el que acuerdan establecer una unión aduanera entre sus territorios – en concordancia con lo establecido en los instrumentos jurídicos de la Integración Económica Centroamericana – y promover el libre tránsito de personas naturales.

 

Unión aduanera entre Guatemala y Honduras

 

Que dos países hayan oficialmente decidido establecer una unión aduanera más acelerada y profunda dentro de Centroamérica constituye un hecho sin precedentes. Esto llama aún más la atención si se toman en cuenta algunos datos de su implementación: el 75% del comercio entre los dos países gozará de libre circulación, sin importar el origen de las mercancías – es decir, cualquier mercancía nacionalizada en cualquiera de los Estados-parte, al cumplir ciertos requisitos, podrá transitar libremente por sus territorios; además, se han armonizado requisitos de tipo sanitario, con el fin de evitar fumigaciones y otros controles cuarentenarios que obstaculicen el tránsito expedito de mercancías; las mercancías también estarán amparadas bajo la Factura y Declaración Única Centroamericana (FYDUCA), documento que ofrece facilidades al comercio, ya que la información para la declaración de las mercancías se registra de forma distinta a los documentos utilizados en el comercio centroamericano[4].

 

Además de lo anterior, Guatemala y Honduras han tenido que trabajar en la integración de sus sistemas informáticos, con el fin de tener un mejor control y trazabilidad de las operaciones – lo que ha promovido la inversión en modernización de las instituciones de ambos países. De igual forma, se ha tenido que avanzar en el fortalecimiento de sistemas de riesgo de fiscalización posterior, ambas acciones son consideradas como beneficios colaterales del proceso. Por último, con la creación de Puestos Fronterizos Integrados, se producirán avances significativos en la consolidación de las medidas de la EFCC para la implementación del modelo de Gestión Coordinada en Fronteras.

 

Como se puede observar, la Unión Aduanera entre Guatemala y Honduras permite la libre circulación de bienes, lo que se traduce, en la práctica, en un pago único de aranceles a la importación, promoviendo la competitividad en costos de transacción y la reducción de controles cuarentenarios que pueden tomar varias horas y, en algunos casos, días. Con la introducción de estas medidas, se ha estimado que, para ambos países, los costos logísticos podrían reducirse entre un 21% y 25% en términos de tiempo y dinero, el producto interno bruto (PIB) de los dos países podría aumentar entre 0,4% y 1,2% y la recaudación fiscal podría hacerlo entre USD$ 20,8 a USD$ 40,2 millones.

 

El gobierno de El Salvador ha visto que los beneficios proyectados para Guatemala y Honduras podrían verse potenciados con su adhesión al proceso. En la Tabla 1, puede observarse la importancia que Guatemala y Honduras representan comercialmente para El Salvador.

 

 

Los datos de la Tabla 1 indican que, del total de las exportaciones realizadas en 2017 por El Salvador, 14% tuvieron como destino Guatemala y un 10% del total de las importaciones realizadas por El Salvador llegaron desde ese país. Esto significa que casi un cuarto del comercio total realizado ese año se hizo directamente con Guatemala, convirtiéndose, si quitamos a Estados Unidos del cálculo, en el principal proveedor de bienes para este país. Las exportaciones realizadas hacia Honduras representan 15% del total de exportaciones realizadas por El Salvador al resto del mundo, y las importaciones, 5,6%.

 

Además, los tres países representan el 69,6% del comercio total centroamericano y su mercado potencial equivale a 31,2 millones de habitantes – es decir, el 73,7% del total de la población de la región. Analizando los datos, tiene sentido que El Salvador quiera beneficiarse de una unión aduanera con estos dos países.

 

De conformidad con lo establecido en el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana, en el Marco General de Trabajo anexo al Protocolo Habilitante, se establece que la Unión Aduanera entre Guatemala y Honduras se realizará en tres etapas, siendo la primera – la que se está implementando actualmente – la promoción de la libre circulación de bienes y facilitación del comercio. Las etapas siguientes son la modernización y convergencia normativa y, por último, el desarrollo institucional.

 

Según un estudio realizado en el marco de la implementación de las medidas de facilitación del comercio del TFA, se estima que el efecto de la facilitación del comercio puede reducir el plazo necesario para importar en más de un día y medio, y el plazo necesario para exportar, en casi dos días[5]. Para los países del Triángulo Norte de Centroamérica, cualquier reducción en los tiempos para exportar e importar es determinante para el proceso de unión aduanera – no únicamente por el beneficio del incremento comercial para las administraciones públicas, sino también porque imprime confiabilidad con los sectores productivos, que son, al final del día, los usuarios de este nuevo esquema.

 

En la Unión Aduanera entre Guatemala y Honduras se han creado tres Puestos Fronterizos Integrados (PFI), en los cuales, se ha comenzado a operar de manera diferente, ya que en estos PFI se han habilitado carriles especializados para atender únicamente medios de transporte con mercancías en libre circulación, permitiendo de esta manera que estas tengan un paso más fluido hacia el territorio del otro país. Como se mencionó anteriormente, la FYDUCA registra las operaciones de manera diferente: una vez que el usuario introduce los datos de la mercancía, el sistema le genera un código QR, el cual es leído por un funcionario en el PFI, registrando la operación y permitiendo que el medio de transporte siga su camino hacia el destino final[6].

 

La adhesión de El Salvador a este proceso significa un reto para la Unión Aduanera, ya que se amplía la necesidad de configurar PFI adecuados a las necesidades propias del comercio entre pares de países (Guatemala y El Salvador, y Honduras y El Salvador). Para ser específico, estas necesidades van desde el tipo de mercancías que se van a dejar en libre circulación a los volúmenes de operaciones, y hasta a los diversos accidentes geográficos de los pasos fronterizos salvadoreños.

 

Siguiendo un esquema de tipificación por pares de países y pares de fronteras[7] y enfocados en implementar un modelo de Gestión Coordinada en Fronteras, se han conformado mesas de trabajo multidisciplinarias en temas aduaneros, cuarentenarios, migratorios, de acceso a los mercados y reglas de origen y seguridad, con el fin de negociar las condiciones más favorables en las que El Salvador debe adherirse al proceso, a fin de catalizarlo y no entorpecerlo.

 

No cabe duda de que, en esta primera etapa, habrá ganadores en los tres países. El reto está en cuantificar las magnitudes en las que se pueda crear o desviar comercio hacia afuera de la Unión Aduanera, no solo en términos monetarios, sino también en términos de tipo de mercancías y servicios. Será a medida que se vaya implementando y haciendo operativo el modelo de Unión Aduanera, que se podrá cuantificar el verdadero beneficio para los tres países. De momento, aún se mantienen negociaciones tendientes a crear las condiciones idóneas para el exitoso funcionamiento del proceso.

 

* Romeo Romero es experto en comercio exterior y especialista en facilitación del comercio. Coordinador de Política Arancelaria en el Ministerio de Economía de El Salvador. Profesor de Economía Internacional en la Universidad Dr. José Matías Delgado, El Salvador.




[1] Panamá se incorporó al Protocolo de Guatemala en 2012.

[2] Declaración de Punta Cana, XLIII Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros del SICA, 27 de junio de 2014.

[3] El TGIE se complementa con el llamado Protocolo de Guatemala, de 1993.

[4] Información oficial extraída de SIECA. Disponible en: <https://bit.ly/2LmkouV>.

[5] Véase: Hillberry, R. H.; Zhang, X. Policy and performance in customs: evaluating the trade facilitation agreement. In: Policy Research working paper No. WPS 7211, Washington, D.C.: World Bank, 2015.

[6] En este esquema, los usuarios no son exportadores o importadores, sino transferentes y adquirentes. El cambio en el concepto se da debido a que la operación, al hacerse en un “territorio único”, es considerada compra/venta.

[7] Esquema que es pilar transversal en la Estrategia Centroamericana de Facilitación del Comercio y Competitividad.

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