Puentes Diario de Varsovia #1: Financiamiento es clave para destrabar avances en COP 19

12 Noviembre 2013

El sentido de urgencia habitual está visiblemente ausente en el arribo de los negociadores de cambio climático a la Conferencia de las Partes (COP) 19 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en Varsovia, Polonia. En 2011, los países se reunieron en Durban, Sudáfrica, en la COP 17 y negociaron durante dos días adicionales para trazar el curso para la cooperación multilateral sobre cambio climático en un escenario post-Kioto. A pesar de encontrarse al borde de un colapso durante las primeras horas del domingo 11 de diciembre de aquel año, los negociadores lograron encontrar suficientes puntos en común para llegar a un acuerdo sobre el camino a seguir.

El sentido de urgencia en Durban impulsó a los principales emisores (incluidos los Estados Unidos, India y China) para trabajar en un nuevo acuerdo global vinculante en la COP 21 para 2015, el cual se implementaría a partir de 2020. Fue un trato para cerrar un acuerdo, no obstante, sigue siendo un trato.

Debido al esfuerzo que se requirió para llegar a una conclusión en las negociaciones en Durban, la presión estará en su punto más alto cuando se reúnan en la COP 21, en París. Naturalmente, las paradas técnicas a lo largo del camino hacia la ciudad de las luces no se pueden desperdiciar si los países esperan concluir las negociaciones en la fecha prevista. Sin embargo, de acuerdo a la manera de negociar de la CMNUCC el progreso inicial ha sido lento. No sorprende el ritmo pausado que llevan las primeras discusiones en una cultura donde la primera semana de la COP se consume por cuestiones de procedimientos, como ponerse de acuerdo con el programa. Pero con un objetivo tan ambicioso establecido para la COP 21, prolongar las discusiones sobre cuestiones de menor importancia (como sucedió el año pasado en Doha, en la COP 18) podría fácilmente dejar mucho trabajo pendiente para los negociadores.

El Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, está tratando de acelerar el proceso al invitar a los líderes mundiales a una Cumbre especial del Clima en septiembre de 2014, considerando la necesidad de lograr avances concretos y significativos. Ban retó a los líderes a que hicieran propuestas audaces en la Cumbre con la esperanza de que las negociaciones reciban el impulso que necesitan para proseguir en la COP 20 y concretar un esfuerzo final hacia París.

El ADP toma el control
En Varsovia, el Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre la Plataforma de Durban para la Acción Mejorada (ADP o la Plataforma de Durban) se convertirá en la principal vía de negociación de la CMNUCC. Esta será la primera Conferencia de las Partes que se celebre desde el cierre del Grupo de Trabajo Especial sobre Acción Cooperativa a Largo Plazo (AWG-LCA) y el Grupo de Trabajo Especial sobre los Futuros Compromisos de las Partes del Anexo I con arreglo al Protocolo de Kioto (AWG-PK), que han sido los puntos focales de las COP anteriores (ver Puentes Diario de Durban, 13 de diciembre de 2011).

El trabajo en los dos órganos subsidiarios permanentes tendrá como objetivo hacer frente a una serie de cuestiones en Varsovia, estos órganos son: el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA) y el Órgano Subsidiario de Ejecución (SBI). Cuestiones tales como la mejora de las reglas del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), modalidades del Nuevo Mecanismo basado en Mercado (NMM), así como los enfoques apropiados para la medición, reporte y verificación (MRV) podrían ver avances en la COP 19. Sin embargo, aún no está claro cómo una discusión en curso sobre una propuesta de Rusia, Bielorrusia y Ucrania afectará las conversaciones del SBI en Varsovia.

A pesar de la insistencia, al cierre de la COP 18 en Doha, de que se necesitaba más claridad sobre la forma en que se adoptarían los créditos de emisiones no utilizados de la primera fase del Protocolo de Kioto, Rusia, Bielorrusia y Ucrania se vieron frustrados a tal punto durante las negociaciones a mediados de año en Bonn, Alemania, este pasado mes de junio, que el SBI no pudo iniciar una labor sustantiva (ver Puentes, junio de 2013). Mientras que algunos informes dicen que Rusia se ha apaciguado, los problemas podrían seguir afectando las conversaciones en Varsovia.

Los países en desarrollo quieren menos palabras y más acción
El financiamiento ha sido una de las cuestiones más difíciles de resolver en las negociaciones internacionales sobre el clima. En la conflictiva reunión de 2009, en Copenhague, los países desarrollados acordaron brindar US$ 10 mil millones por año para el financiamiento del "inicio rápido" en el periodo 2010-2012 a fin de ayudar a los países en desarrollo a que iniciaran los procesos de adaptación al cambio climático. También acordaron establecer un Fondo Verde para el Clima (GCF), que proporcionaría US$ 100 mil millones para el 2020 para apoyar a los países en desarrollo a reducir las emisiones contaminantes y adaptarse al calentamiento global.

Sin embargo, transformar estos compromisos de financiamiento en acción no ha sido fácil. De acuerdo con el Fondo Verde para el Clima, 10 contribuyentes depositaron US$ 7,55 millones el 30 de junio de 2013. Los países en desarrollo han sido claros sobre la necesidad que tienen los países desarrollados para conseguir financiamiento. Si bien hay una amplia gama de cuestiones en juego en las negociaciones de la CMNUCC, la conclusión es que los países desarrollados clave, como los EE.UU., no van a aceptar un acuerdo para el 2020 a menos que todos los países (entre ellos India y China) tengan un compromiso vinculante. A su vez, los países en desarrollo no firmarán un acuerdo a menos que se disponga de fondos para que puedan realizar dichos cortes en sus emisiones.

Debido a que muchos países desarrollados han enfrentado medidas de austeridad internas durante los últimos años, el financiamiento del GCF no ha sido una prioridad para los gobiernos. Esto ha llevado a algunos a considerar medios alternativos para la generación de fondos, como las iniciativas del sector privado. Greg Barker, ministro de Estado para la Energía y el Cambio Climático del Reino Unido, declaró recientemente que las asociaciones público-privadas son esenciales para seguir adelante.

"Creo que necesitamos una nueva asociación empresarial para enfrentar el cambio climático, eso hace tener los ojos bien abiertos, estar consciente de los costos y alertas para aprovechar las oportunidades," dijo Barker. "Solo podemos limpiar la economía de carbono si el negocio cuenta con nosotros, como participantes activos y al menor costo para los consumidores."

Sin embargo, los países en desarrollo han llamado a este tipo de propuestas una distracción de la verdadera cuestión que es el aprovisionamiento de fondos ya comprometidos. El Ministro de Medio Ambiente de la India, Jayanthi Natarajan, estima que las fuentes alternativas de financiamiento no pueden ser el vehículo principal para la proporción de financiamiento de fondos para el clima.

"El hito más importante (de Varsovia) sería el financiamiento climático y la capitalización del Fondo Verde para el Clima, lo que no ha pasado," dijo Natarajan en un comunicado. "Los países desarrollados que se han comprometido anteriormente ya han comenzado a hablar de las fuentes alternativas de financiamiento (mientras que en nuestra opinión, se trata de compromisos de las Partes en la COP). Mientras que otras partes y fuentes alternativas no tienen que ser excluidas, creo que el compromiso fundamental es proporcionar financiamiento."

El tema del financiamiento ya está causando grandes dificultades en las negociaciones en la CMNUCC, algunos observadores se sorprendieron con la mención de la creación de un posible mecanismo internacional para financiar "los daños y perjuicios" en el paquete de Doha del año pasado. Los "arreglos institucionales, como un mecanismo internacional" tendrían como objetivo hacer frente a la pérdida o daños causados por el cambio climático, incluidos "eventos climáticos extremos" y "fenómenos graduales" en los países que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del fenómeno.

Los países en desarrollo buscan avanzar en la transferencia de tecnología
Para que los países en desarrollo participen efectivamente en la reducción de las emisiones no solo requerirán financiamiento, sino también el acceso a las tecnologías limpias. Precisamente, la transferencia de tecnología y los derechos de propiedad intelectual (DPI) han sido algunos de los temas más polémicos de las negociaciones de la CMNUCC y se espera que ambos sean abordados en Varsovia.

En sus mensajes clave a las negociaciones, los ministros africanos de Medio Ambiente destacaron "la urgente necesidad de abordar la cuestión de la transferencia de tecnología, incluida la identificación y eliminación de todas las barreras que impiden el acceso a las tecnologías relacionadas con el clima." Además, pidieron un "tratamiento adecuado de los derechos de propiedad intelectual, incluida la eliminación de las patentes en las tecnologías relacionadas con el clima para las Partes no Anexo I." Estas exigencias se han encontrado en el pasado con una fuerte oposición por parte de los países industrializados que consideran los DPI un incentivo esencial para la innovación relacionada con el clima.

También se espera presenciar en Varsovia acciones dirigidas a la puesta en marcha del Mecanismo de Tecnología de la CMNUCC, en particular el Centro de Tecnología del Clima y la Red, el brazo operativo del Mecanismo. En su declaración antes de la COP, los Ministros de los países BASIC (que representan a Brasil, Sudáfrica, India y China) pidieron "la plena puesta en marcha y una estrecha coordinación entre las instituciones establecidas en el proceso de Bali, incluido el Fondo Verde para el Clima, el Comité Permanente de Finanzas, el Comité Ejecutivo de Tecnología, el Centro de Tecnología del Clima [sic] y la Red, y el Comité de Adaptación."

¿Tiene futuro el foro de medidas de respuesta?
Al igual que en anteriores reuniones de la CMNUCC, ICTSD dará seguimiento a las cuestiones de las medidas de respuesta (de las consecuencias no intencionadas de las medidas que toman algunos países para mitigar el cambio climático) cerca de Varsovia. Fuera de las negociaciones, los socios comerciales de la UE todavía están lidiando con una de las cuestiones comerciales más importantes relacionadas con una actividad de mitigación: la inclusión de la aviación en el Esquema de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea (EU ETS).

La Comisión Europea ha propuesto modificar el sistema para incluir solo la porción de los vuelos que suceden en el espacio aéreo del bloque, después de que el organismo de aviación civil de la ONU acordó el mes pasado que desarrollaría un mecanismo internacional para reducir las emisiones de la aviación. Sin embargo, debido a que el cambio propuesto seguirá afectando las líneas aéreas extranjeras, muchos observadores esperan que resurjan las tensiones pasadas entre la UE y sus socios.

El debate sobre las medidas de respuesta abarca una amplia gama de temas (algunos relacionados con el comercio, otros no) que se enmarcan dentro de una serie de posibles áreas de negociación en la CMNUCC. Por lo tanto, la Convención decidió en la COP 17, en Durban, establecer un foro donde estas cuestiones puedan ser debatidas entre las Partes fuera del seguimiento principal de negociación. El Foro sobre el Impacto de la Implementación de Medidas de Respuesta celebró su primera reunión en mayo de 2012, en la sede de la CMNUCC en Bonn, en la cual se acordó un programa de trabajo para los siguientes dos años.

La COP de Varsovia revisará el trabajo del Foro desde su creación en Durban y considerará si ha cumplido con su mandato, y si debe cerrar su ciclo o bien debe prolongar su existencia. Fuentes cercanas a las conversaciones dicen que el foro ha abordado una serie de cuestiones que de otro modo pondrían las discusiones del SBSTA y el SBI en segundo plano y, por lo tanto, cumple una función útil para agilizar el proceso general de negociación. De este modo, mientras que la mayoría de las Partes quiere extender el mandato del Foro, no está claro qué forma tomaría esta ampliación de ser el caso.

Taller para abordar el papel que juega la agricultura
Mientras que las amenazas a la producción agrícola por el cambio climático son ampliamente debatidas en los círculos del clima, el asunto no ha sido un componente formal de las negociaciones de la CMNUCC. Las discusiones en la reunión entre períodos de sesiones en Bonn de este año dieron lugar a la programación de un taller sobre los aspectos técnicos y científicos sobre cómo el cambio climático podría afectar la adaptación en la agricultura. Las discusiones del taller se llevarán a cabo en el marco de la CMNUCC, pero no formarán parte de las negociaciones. Los expertos señalan que si los negociadores consideran que el evento tiene éxito, la iniciativa podría repetirse en futuras reuniones.

Los países desarrollados y en vías de desarrollo han tenido previamente dificultades para ponerse de acuerdo sobre si es recomendable hacerlo y cómo poner en marcha un programa de trabajo sobre el cambio climático y agricultura debido a las diferencias de puntos de vista sobre la importancia relativa de la adaptación y mitigación al cambio climático. Los gobiernos parecen haber encontrado una forma de evitar el estancamiento al aceptar discutir cómo los países pueden adaptarse mejor a los nuevos retos, mientras que se miran "los posibles co-beneficios de la adaptación." Algunas fuentes dicen que este enfoque abriría un espacio para discutir una serie de temas de agricultura y cuestiones de cambio climático, como la forma de mejorar las técnicas de manejo de tierras que podrían aumentar la productividad agrícola al tiempo que esto contribuye a los esfuerzos de mitigación, ayudando a capturar carbono.

¿Éxito en Varsovia?
Hay una serie de cuestiones objeto de negociación en Varsovia y no será sencillo medir el éxito de la reunión. Un éxito significativo sería ver progresos en el financiamiento, el aumento de la ambición y la clarificación de la estructura, secuencia y contenido del acuerdo de 2015. Sustentar todos estos problemas es la cuestión toral de Varsovia y atestiguar si las Partes serán capaces de ir más allá de la arraigada división Norte-Sur. A pesar de que esto ha sido muy difícil en las negociaciones anteriores, hay señales de movimiento.

El Diálogo de Cartagena para la Acción Progresista (Diálogo Cartagena), una alianza de 32 países desarrollados y países en desarrollo, es un ejemplo del notable progreso en la búsqueda de una solución para este problema. Países miembros dicen que se han comprometido a seguir las vías económicas y de desarrollo bajas en carbono y desean hacerlo con un acuerdo internacional legalmente vinculante aplicable a todos. Otros signos positivos de progreso incluyen el reciente acuerdo entre los países del G-20 en San Petersburgo, Rusia, para eliminar el uso de los hidrofluorocarbonos (HFC).

Mientras que pocos esperan que Varsovia represente un gran salto hacia adelante, este evento será observado de cerca como un barómetro para futuras conversaciones. Tal y como Connie Hedegaard, Comisionada de la UE para la Acción Climática, lo expresó en un comunicado reciente, Varsovia no es un destino, sino más bien una parada importante para sentar las bases para París en 2015.

"En Varsovia, debemos acordar la preparación de los fuertes compromisos que tendremos el 2015 e intensificar los recortes de emisiones durante el resto de esta década," dijo Hedegaard. "Todos los países deben estar preparados para presentar propuestas audaces ante la Cumbre de Líderes Mundiales sobre el cambio climático."

Reportaje de ICTSD.

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