Puentes Boletín de Negociaciones Lima No. 3 | Concluyen las negociaciones en Lima dejando abierto el acuerdo para París 2015

15 Diciembre 2014

Los delegados de las más de 190 naciones reunidas en Lima, Perú, durante las dos primeras semanas de diciembre, acordaron un texto considerado como un escalón clave para la construcción de un nuevo régimen climático que entraría en vigor a fines de esta década. Por virtud del acuerdo, logrado la mañana del domingo 14 de diciembre, todos los países darán a conocer los planes de sus contribuciones para la reducción de emisiones y brindarán el apoyo necesario para que las naciones pobres preparen las propias.

En Lima se instó a los países desarrollados a que brinden soporte financiero a los países en desarrollo para que tomen acciones ambiciosas de mitigación y adaptación, además de que se reconoció el apoyo complementario de otras Partes. Esto último simplifica el texto de borradores previos, en donde se invitaba a otras Partes dispuestas a brindar apoyo para complementar el financiamiento de los países desarrollados, sugiriendo que algunos países en desarrollo podrían asumir responsabilidades en ese frente, lo que provocó reacciones contrarias de algunos países.  

En la Vigésima Conferencia de las Partes (COP20) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) solo se llegó a un consenso luego de que los trabajos se extendieron por cerca de 30 horas luego del cierre originalmente planeado de la última sesión.

Las reuniones a altas horas de la noche entre el presidente de la COP20 y los grupos de negociación ayudaron a rescatar las charlas del punto muerto en el que cayeron el sábado cuando se discutió un borrador de texto dentro del Grupo de Trabajo Especial sobre la Plataforma de Durban para una Acción Reforzada (ADP, por sus siglas en inglés), organismo encargado de negociar el nuevo acuerdo.

Manuel Pulgar-Vidal, ministro peruano de Medio Ambiente y presidente de la COP20, forzó la resolución en un tiempo récord de treinta segundos luego de que no surgieran objeciones a su propuesta, publicada justo antes de la medianoche, durante la última hora de reuniones informales entre delegados. “Incluso cuando parece que el mundo se parte en dos posturas sigue siendo un solo planeta”, dijo Pulgar-Vidal con respecto a la aceptación de la decisión del ADP.

Algunos grupos de la sociedad civil y grupos ambientalistas reaccionaron en contra del documento final, aunque también dijeron que el resultado representaba el común denominador mínimo.

Acción climática en Lima
El nuevo documento de siete páginas, denominado “Llamado de Lima para la Acción Climática”, confirma la intención de las Partes para desarrollar y adoptar un acuerdo climático global durante la reunión de diciembre de 2015 en París, Francia. El nuevo acuerdo regirá para todas las Partes y tratará de forma equilibrada la mitigación, la adaptación, el financiamiento, el desarrollo y la transferencia de tecnología, la creación de capacidades y la transparencia de acción y apoyo.

Con la resolución del domingo se reconoce el progreso hecho en Lima con miras a la elaboración de los elementos de un borrador de texto de negociación para el acuerdo de 2015, mismo que ahora se incluye en un anexo. Esto ayuda a formalizar el documento no oficial de 37 páginas sobre las opciones del acuerdo de París, emitido por los copresidentes del ADP el miércoles sobre la base de las posturas previamente expresadas de las Partes.

Asimismo, se llegó a un acuerdo con respecto al tipo de información que las Partes podrían incluir al comunicar sus contribuciones determinadas nacionalmente (INDC, por sus siglas en inglés) que serán la base del próximo acuerdo de París.

Sin embargo, se eliminaron las opciones para la información complementaria más detallada para las INDC. Un párrafo ahora indica que la información que se entregará incluirá un punto de referencia respecto del cual se disminuirán las emisiones; los periodos en los que esto sucedería; el alcance y la cobertura; los enfoques metodológicos; y la forma en que cada Parte considerará que sus propuestas son justas y ambiciosas.

Ahora que las INDC se ubican en el contexto del Artículo 2 de la Convención –en otras palabras, el objetivo principal de la estabilización de las emisiones dañinas–, se invita a las Partes a considerar la inclusión de un componente de adaptación.

En la decisión final del ADP se pide que las INDC sean publicadas en el sitio web de la CMNUCC y que la Secretaría prepare un documento técnico para principios de noviembre de 2015. Se eliminó por lo tanto texto de borradores anteriores que habrían previsto un proceso de revisión previo en el marco del diálogo sobre las contribuciones, lo que resultó ser una aparente concesión al Grupo de Países en Desarrollo de Ideas Afines (LMDC, por sus siglas en inglés).

En un intento por calmar las preocupaciones externadas por el Grupo Africano y otros, uno de los párrafos especifica que las disposiciones de las INDC se hagan sin prejuicios sobre la forma o la naturaleza legal del acuerdo de París.

Algunos párrafos hacen referencia a la ampliación de las acciones climáticas antes de 2020, incluyendo exhaustivas reuniones entre expertos técnicos para tratar las acciones de alto potencial de mitigación, donde se comprendan aquellas de adaptación y así como los beneficios asociados en salud y desarrollo sostenible.  

Un informe de Naciones Unidas (ONU) sobre las diferencias de emisiones publicado antes de la reunión en Lima advirtió que las emisiones de carbono deberían llegar a su tope en 2030 para evitar impactos climáticos desastrosos, pero que el mundo no va en esa dirección.

El documento final también incluye secciones que recuerdan decisiones pasadas del Mecanismo Internacional de Varsovia para Pérdidas y Daños asociadas a los efectos del cambio climático, instrumento de compensación considerado por aquellos países especialmente vulnerables al cambio climático.

¿Responsabilidad por reducción de emisiones?
Para algunos países en desarrollo fue una victoria el hecho de que el documento convenido del ADP resaltara el compromiso de alcanzar un acuerdo en París que refleje el principio de la ONU de mantener “responsabilidades compartidas, pero diferenciadas” (RCPD).

En el último tramo de las negociaciones, el Grupo Africano y otros insistieron hacer una clara delimitación en las acciones climáticas realizadas por los países desarrollados y países en desarrollo. Otras Partes dijeron que aunque nadie quiso negar la importancia de las RCPD, no aceptarían un enfoque bifurcado para la diferenciación.

Los anexos de la CMNUCC con las listas de los países se establecieron en 1992 para poner en marcha las RCPD a través de la asignación de diferentes niveles de compromisos según el grado relativo de industrialización. Desde entonces, esta supuesta barrera entre países ha probado ser una importante contención en las charlas climáticas de la ONU.

Además, desde que se fijó el compromiso de un régimen universal en la reunión de 2011 en Durban, Sudáfrica, el debate sobre si el ADP se ha alejado demasiado de los principios de la Convención y de las RCPD ha estado presente.  

Actores no estatales
El penúltimo párrafo en la decisión también da la bienvenida a una reunión para la acción climática de alto nivel celebrada el pasado jueves, cuyo objetivo fue el reconocimiento formal del compromiso de actores no estatales con el proceso intergubernamental de la CMNUCC, además de que insta a las futuras presidencias de la COP a replicar estos ejercicios. En una conferencia de prensa conjunta durante el domingo por la mañana, el presidente de la COP y el presidente del próximo año, Laurent Fabius, ministro francés de asuntos exteriores, anunciaron una nueva agenda de acción Lima-París para este fin.

Durante la actividad del jueves se lanzó un nuevo portal electrónico que despliega los esfuerzos climáticos realizados por ciudades, regiones, compañías e inversionistas. El Portal de Acción Climática Nazca, bautizado en honor al sitio homónimo peruano considerado Patrimonio de la Humanidad, resalta una variedad de compromisos de acción que abarcan desde acciones para una mayor eficiencia energética hasta políticas de fijación de precios de carbono.

“Queda claro que por fin los gobiernos están incluyendo a los actores no estatales en el proceso”, escribió James Cameron, presidente no ejecutivo del grupo de administración de bienes ecológicos Climate Change Capital, para resaltar el papel que desempeñan los actores no estatales en la implementación de las promesas climáticas de los gobiernos.

Posiciones divididas
La tensión del ADP comenzó a mostrarse a mitad de semana cuando las negociaciones línea por línea de un documento publicado el lunes resultaron en 58 páginas de cambios y párrafos alternativos.

Algunos observadores dijeron que los desacuerdos en el texto demostraron hasta qué punto las Partes habían comenzado a entender la dinámica de un nuevo régimen climático universal.

También se criticó a los copresidentes del ADP en diferentes momentos porque supuestamente no escucharon las diversas posturas de los países en desarrollo, además de que no las incluyeron en dos nuevas versiones del documento que fueron publicadas el jueves y el sábado, respectivamente. Se temió que Lima terminaría de la misma manera que la reunión de 2009 de Copenhague, en donde los acuerdos tras bastidores anunciados en el pleno a último minuto descarrilaron las negociaciones.

Fuentes reportaron un extenso diálogo el viernes –último día del calendario de la COP20– entre el presidente de la COP y varios líderes de delegaciones, luego de que los ministros de Medio Ambiente de Noruega, Tine Sundtoft, y de Singapur, Vivian Balakrishna, ayudaran a acercar posturas.

Como varias reuniones con el presidente de la COP se alargaron hasta la noche del sábado, un oficial peruano le dijo a ICTSD que la presidencia de la COP estaba sopesando cuidadosamente los riesgos y buscando la mejor manera de presentar una nueva resolución del ADP sobre la base de estas últimas conversaciones.

Una vez que se llegó a un acuerdo, el líder negociador de Estados Unidos y enviado especial para el cambio climático, Todd Stern, alabó la dedicación de la presidencia de la COP para completar la tarea. “No fue fácil llevar esta resolución a buen puerto. Hasta esta mañana las cosas seguían algo inciertas”, dijo Stern durante la sesión plenaria de cierre de la COP.

Financiamiento climático
Aunque gran parte de la atención al final de la semana se centró en el ADP, el ministro de Energía y Cambio Climático del Reino Unido, Ed Davey, y la ministra de Asuntos Ambientales de Sudáfrica, Edna Molewa, ayudaron a facilitar las charlas relacionadas al financiamiento climático, tema incluido en la agenda de la COP. Los observadores advirtieron que estas negociaciones deberían resolverse antes de comentarse en la sesión plenaria de cierre.

El sábado por la tarde se terminó un texto preliminar sobre financiamiento que se centró en la manera en que los países desarrollados movilizarían los fondos hasta el final de la década.

En el reñido documento se reconoce el compromiso previo de los países desarrollados de reunir conjuntamente US$ 100 mil millones al año hasta 2020 para ayudar a los países pobres a lidiar con sus necesidades climáticas. Se pidió que una buena parte del presupuesto climático público sea canalizado a actividades de adaptación.

El sábado por la tarde las Partes también llegaron a un consenso en otros subtemas presupuestales complicados, a saber, el Comité Permanente de Presupuestos de la CMNUCC; un informe y la guía sobre el Fondo Verde para el Clima; el informe y la guía sobre el Fondo Mundial para el Medio Ambiente; y una quinta revisión al mecanismo presupuestario.

Cabe destacar que tanto Perú como Colombia prometieron US$ 6 millones el pasado miércoles, luego de que Australia y Bélgica también hicieran promesas que ayudaron a superar la cifra establecida para esta COP en Lima de US$ 10 mil millones.

Héla Cheikhrouhou, directora ejecutiva del Fondo Verde para el Clima, dijo a la prensa que hasta ese momento, alrededor de 70 participantes habían puesto en marcha procesos para trabajar con el nuevo fondo y que ese dinero podría comenzar a fluir en 2016, dependiendo de los proyectos que se aprueben el siguiente año.

Algunas Partes expresaron su preocupación de que el Congreso de Estados Unidos pudiera bloquear la promesa de US$ 3 mil millones que Washington hizo en noviembre al Fondo Verde para el Clima, lo que implicaría la renuncia a esos fondos. Ambas cámaras legislativas tendrán mayoría republicana a partir de enero, pero deberán enfrentarse a un gobierno demócrata.

Sin acuerdo en tecnología
En el marco de la COP, la semana pasada siguieron las charlas con base en un mandato de 2012 sobre los vínculos entre el Mecanismo de Tecnología de la CMNUCC –encargado de impulsar el desarrollo y transferencia de tecnología climática– y las entidades operativas de su Mecanismo Financiero.

El miércoles, los cofacilitadores propusieron un borrador de texto sobre el asunto. Sin embargo, algunos párrafos clave siguieron generando divisiones. Estos se refirieron a la entrega del presupuesto climático para proyectos y acciones tecnológicas en países en desarrollo, así como la colaboración entre el Mecanismo de Tecnología y el Fondo Verde para el Clima debido a que desarrolla sus modalidades operacionales. La reunión terminó sin que se enviara documento alguno a la COP. El desacuerdo en el grado de formalización para la vinculación entre estos dos organismos de la Convención demostró ser el punto medular de la disputa, de acuerdo a observadores del proceso.

La necesidad de asegurar el apoyo financiero para garantizar la efectiva cooperación del Mecanismo de Tecnología fue uno de los mensajes más importantes de la primera semana de la COP, derivado de la adopción del informe anual conjunto de las Partes del Comité de Tecnología, el Comité Ejecutivo de Tecnología (CET) y el Centro y Red de Tecnología del Clima (CRTC).

Los derechos de propiedad intelectual, que históricamente han estado entre los temas más disputados en las negociaciones de tecnología de la CMNUCC, seguramente surgirán en las conversaciones del ADP durante el próximo año.

Medidas de respuesta
Los trabajos del Organismo Subsidiario de Ejecución (OSE) y el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (OSACT) fueron otros de los asuntos sin resolver de la CMNUCC que continuaron durante la segunda semana.

Las Partes se mantuvieron divididas por la intención de la COP de seguir trabajando en un foro sobre el efecto de la implementación de medidas de respuesta, cuyo mandato expiró el año pasado.

Los pasados desacuerdos sobre el establecimiento del mecanismo para la acción mejorada sobre medidas de respuesta resurgieron en Lima, en voz del G77/China, según informaron varias fuentes a ICTSD. Los defensores del supuesto mecanismo dijeron que podría existir junto con el foro para así facilitar la implementación de acciones que traten las consecuencias negativas sociales y económicas en terceros países por las medidas tomadas para lidiar con el cambio climático.

Luego de no encontrar un punto medio durante la semana, las Partes acordaron seguir trabajando en el mes de junio en Bonn, Alemania, en la 42ª. sesión de los organismos subsidiarios, con la idea de recomendar una decisión para que se adopte en París.

En dicha ocasión, las Partes seguirán trabajando en un borrador entre corchetes con varias opciones respecto al camino a seguir, y que fue el resultado de las charlas durante la primera semana en Lima (véase Puentes, 7 de diciembre de 2014).

Instalación del mecanismo de “pérdida y daños”
Luego de largas conversaciones, los delegados del OSE-OSACT refrendaron los criterios para la formación de un comité ejecutivo y un plan de trabajo de dos años para el Mecanismo Internacional de Varsovia para las Pérdidas y los Daños, establecido en la COP de 2013.

Sin embargo, Georgia expresó sus reservas basándose en un desacuerdo sobre las reglas que rigen la composición del comité ejecutivo con respecto a dos puestos rotativos de los países no Anexo I.

La presidencia de la COP indicó que los grupos regionales no Anexo I deberán seguir con las charlas para llegar a un “pacto de caballeros” sobre este asunto, a fin de que se adopten las disposiciones del Mecanismo Internacional de Varsovia.  

Pasos siguientes
La siguiente sesión del ADP está programada entre el 8 y 13 de febrero en Ginebra, Suiza. Ahmed Djoghlaf de Algeria y Daniel Reifsnyder de Estados Unidos se convertirán en los nuevos presidentes del ADP y se enfocarán en llevar las discusiones hasta el final de su mandato en 2015.  

Según la decisión del domingo, las Partes en posición de hacerlo deberán enviar sus INDC para marzo, otras antes de la reunión en París, en específico hacia el 1 de octubre de acuerdo a varias secciones de la decisión del ADP.

En la decisión de la COP también se confirmó que se celebrará una reunión climática en noviembre de 2016 en Marruecos. La ministra de Medio Ambiente de ese país, Hakima El Haiti, declaró que la reunión se enfocaría en la revisión de acciones climáticas basadas en el acuerdo esperado de París.

Reportaje de ICTSD.

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