Potencial y desafíos para una estrategia de crecimiento verde en Brasil

29 Octubre 2015

El concepto de “economía verde” puede ser definido como aquel donde el aumento de la actividad productiva resulta en la mejoría del bienestar humano y de la equidad social, reduciendo significativamente los riesgos ambientales y ecológicos (UNEP, 2010). Esto requiere que la economía sea eficiente en el uso de los recursos naturales, incluyendo sus emisiones de carbono, y sea socialmente inclusiva, de modo que las inversiones públicas y privadas puedan generar el crecimiento de los ingresos y del empleo mediante la reducción de las emisiones contaminantes, una mayor eficiencia energética y la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos (Young y Scarpeline, 2015).

Por lo mismo, es necesario revertir la actual tendencia del crecimiento predatorio basado en el uso abusivo de los combustibles fósiles y otros recursos naturales que no aborda adecuadamente la marginalización social, la degradación ambiental y el agotamiento de los recursos. Esto implica cambios en las políticas y en los incentivos del mercado que han contribuido a una mala asignación de capital, permitiendo que externalidades negativas sociales y ambientales conlleven pérdidas significativas en el bienestar de la población (UNEP, 2010).

A partir de lo anterior, ¿es posible caracterizar la trayectoria de la economía brasileña como verde? Hay, sin duda, aspectos positivos: Brasil posee los mayores bosques tropicales que, posiblemente, albergan la mayor biodiversidad del planeta; tiene además una matriz energética donde abundan las fuentes renovables, especialmente la hidroeléctrica y la producción de biocombustibles; presenta una economía diversificada con importante actividad en los sectores agrícola, industrial y de servicios; y en la década del 2000 el país consiguió importantes avances en el área social y en la reducción de la deforestación de la Amazonía.

Aun con dichos avances, el presente artículo busca demostrar que Brasil está cada vez más distante de una estrategia de crecimiento basada en los principios de la economía verde y que la creciente especialización en el aprovisionamiento de materias primas para el comercio internacional es un factor importante a la hora de explicar el porqué de este “modelo marrón”.

Brasil, ¿rumbo a una economía verde?
Hay que considerar que no ha habido avances significativos en el control de la deforestación después de 2010 y otras fuentes de emisión de gases de efecto invernadero (GEI) han aumentado considerablemente, como se destaca en la figura 1 para los sectores energía y agropecuario. Lo anterior implica que la posición brasileña se debilitará en los foros internacionales que lidian con los asuntos climáticos debido a que la tendencia de Brasil respecto a las emisiones de GEI irá en aumento.

Además de los problemas globales sobre cambio climático y pérdida de biodiversidad, existen serios problemas socio-ambientales asociados al mismo patrón de especialización en actividades de alto impacto sobre los recursos naturales. Los cambios recientes en la legislación brasileña reducirán los requisitos mínimos de conservación de bosques en propiedades privadas con el fin de maximizar el área disponible para el cultivo y el pastoreo y la presión política avanza hacia la reducción de áreas dedicadas a la conservación y a las tierras indígenas. Mientras que dicho proceso de cambio de uso de suelo ocurre en muchas ocasiones con violencia, existen estudios que demuestran una correlación estadística entre la deforestación y el nivel de homicidios, por una parte, y la propagación de epidemias como la malaria, por otra (Sant'anna y Young, 2010; Olson et al., 2009).

Existe también una elevada contaminación por agrotóxicos en las áreas de producción agrícola, con una creciente referencia en la literatura a la incidencia de enfermedades asociadas como el cáncer, especialmente en los trabajadores rurales que están más expuestos (Silva et al, 2005). Esto evidencia la utilización de sustancias opuestas a las indicaciones de seguridad, presentando estadísticas alarmantes para Brasil respecto a la salud humana (Carneiro et al., 2012; Pignati y Machado, 2011).

Lo anterior también implica consecuencias para los consumidores. En un estudio de 2013, la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria demostró que 36% de 1.628 muestras de productos vegetales comestibles fueron consideradas insatisfactorias por contener agrotóxicos no autorizados por encima de los niveles máximos tolerados.

Otro asunto relacionado es la acelerada difusión de alimentos de origen transgénico. Aun cuando se ha desarrollado una amplia discusión acerca de sus consecuencias, con posibles implicaciones para el comercio internacional, la población brasileña todavía ha concedido poca importancia al tema (Castro et al., 2014).

Cabe destacar que 84% de la población de Brasil vive en áreas urbanas, por lo que la combinación de una inadecuada infraestructura y la falta de disponibilidad de servicios urbanos, junto con una tendencia de concentración de actividades en las áreas centrales de las ciudades han provocado problemas de congestión, contaminación, vivienda y accidentes que aumentan los costos de la sociedad (Young et al., 2014; Young y Scarpeline, 2015).

Sin embargo, la gravedad de los temas expuestos no ha sido acompañada de la debida atención de los gobernantes brasileños de los distintos niveles de la administración, municipal, federal y estatal. La política nacional de protección al medio ambiente fue diseñada sobre la base de instrumentos de comando y control que requieren una activa participación del Estado en el control de las acciones de las empresas e individuos.

No obstante lo anterior, y aun cuando se ha registrado una mayor demanda social por medidas de gestión ambiental debido al aumento significativo de las presiones sobre los recursos naturales y a una mayor concientización de la población sobre el tema, desde el año 2000 en adelante se percibe una reducción relativa del presupuesto público destinado a la gestión ambiental en todas las esferas del Gobierno (Young et al. 2012).

Brasil se enfrenta a una amplia gama de problemas socio-ambientales que mezclan cuestiones típicas de países en desarrollo, como la deforestación y la falta de saneamiento básico, con dificultades más usuales de naciones desarrolladas, asociadas a la pérdida de la calidad de vida debido a la contaminación industrial y al alto grado de urbanización. Precisamente, la próxima sección abordará cómo el patrón de especialización en actividades contaminantes contribuyen a la situación antes mencionada.

Reprimarización de la economía brasileña
Los problemas socio-ambientales presentados en la sección anterior están nítidamente asociados a un creciente modelo de especialización en actividades primarias, en el cual destacan los sectores agropecuario y minero. Este proceso, llamado reprimarización, consiste en el cambio estructural de la composición del producto interno bruto (PIB) y de las exportaciones, en este caso de Brasil, hacia una creciente especialización en productos intensivos en energía y recursos naturales y en actividades de elevado potencial contaminante.

La figura 2 muestra, precisamente, la evolución del PIB total y por sectores seleccionados. Se percibe que la agricultura y la industria extractiva mineral han crecido por encima del PIB total. Por el contrario, la industria manufacturera ha mostrado un desempeño menor.

La figura 3 muestra que la participación de las materias primas agrícolas y minerales ha aumentado consistentemente en la pauta total de exportaciones desde mediados de la década de 1990, lo que representa en la actualidad más de un cuarto de las exportaciones brasileñas.

La especialización productiva no ocurre solo en materias primas, sino también en productos con alto potencial contaminante en su proceso de fabricación. Este fenómeno se ha identificado en diversos estudios (Young, 1998, 2011; Young y Scarpeline, 2015; Gramkow, 2011) que muestran que en el sector manufacturero las actividades con mejor desempeño son precisamente las de mayor potencial de emisiones contaminantes por unidad de valor producido.

En este proceso de reprimarización de la economía brasileña, la competitividad se basa en un acceso barato a la energía y a las materias primas o haciendo caso omiso de las externalidades ambientales negativas generadas en los procesos de producción.

Lo anterior es el camino opuesto al propuesto por la economía verde, dado que un modelo económico basado en una minería depredadora de los recursos naturales, preocupada por las ganancias de corto plazo, refuerza la exclusión social en tanto los beneficios económicos tienden a concentrarse en un grupo relativamente pequeño, mientras que la degradación ambiental implica graves consecuencias para los más pobres (Young y Lustosa, 2001, 2003).

La creciente especialización en actividades marrón también causa pérdidas en la dimensión económica. El ciclo expansivo de crecimiento de los precios de las materias primas esconde una antigua discusión sobre la tendencia de largo plazo de los términos de intercambio. Las materias primas han presentado una tendencia ascendente desde fines de la década de los 90, aunque se ha revertido en el periodo más reciente, lo que subraya, en el largo plazo, la prevalencia de la hipótesis sobre el deterioro de los términos de intercambio de las materas primas. Hay que recordar que cada vez hay más presiones sobre las actividades donde la competitividad está basada en una relación insostenible con el medio ambiente o con las condiciones de trabajo, lo que coloca en riesgo serio la continuidad de dicho modelo de inserción en el comercio internacional.

Oportunidades “verdes” para reorientar la estrategia de crecimiento
La sección anterior dio cuenta de que Brasil está enfrentado una tendencia de aumento de la dependencia de los productos primarios y de las exportaciones intensivas en contaminantes. Grupos más conservadores a menudo argumentan que el aumento de los daños ambientales sería un precio necesario para que Brasil asegurase el aumento de la actividad económica.

La hipótesis implícita en dicho razonamiento es que la actividad económica y la preservación del medio ambiente estarían necesariamente en oposición y, por tanto, los tomadores de decisiones tendrían que optar entre aumentar el empleo y los ingresos o interrumpir el crecimiento económico a fin de preservar los recursos naturales.

El concepto de economía verde desafía dicha perspectiva y argumenta que las actividades asociadas a la preservación ambiental pueden traer efectos positivos a nivel de empleo e ingresos en el corto y largo plazo.

La explicación es simple: las actividades verdes tienden a ser intensivas en mano de obra y productos manufacturados con mayor contenido de innovación. De hecho, hay una relación positiva y estadísticamente significativa entre las empresas industriales que adoptan innovaciones y las que proactivamente adoptan medidas voluntarias de gestión ambiental (Queiroz y Podcameni, 2014).

En contraste, las actividades primarias y de productos potencialmente más contaminantes tienden a ser intensivas en capital, como baja demanda de mano de obra y basan su competitividad principalmente en el bajo costo de las materias primas.

Algunos ejemplos evidencian lo anterior en la esfera microeconómica. En el sector energético, llama la atención el potencial brasileño para generar energía a partir de fuentes alternativas. Brasil posee una amplia experiencia en el modelo de producción de biocombustibles a gran escala. Ciertamente, los factores naturales ayudan: la disponibilidad de tierra, un clima favorable, abundante agua y la exposición a la luz solar favorecen el rápido crecimiento de biomasa. Por lo mismo, los biocombustibles pueden ser considerados como soluciones win-win debido a su potencial para reducir las emisiones de GEI, aumentar la actividad económica y disminuir, de manera directa o indirecta, los problemas sociales (La Rovère et al., 2011).

Otra área que puede expandirse en Brasil es la generación de energía a partir del aprovechamiento de las fuentes eólicas y fotovoltaicas. Esto garantizaría la expansión del suministro de energía limpia y al mismo tiempo evita los problemas de nuevas plantas hidroeléctricas, incluyendo cuestiones ambientales y sociales, principalmente relacionados con el desplazamiento de comunidades y problemas económicos relativos a los costos de transmisión debido a las largas distancias entre la localización de las nuevas plantas y los consumidores (Oliveira y Pereira, 2012).

De hecho, en los últimos años ya se percibe una rápida expansión en la producción de energía eólica en Brasil y el mundo. Esto está asociado a una reducción acelerada de costos, redes de distribución inteligentes (smart grids) y programas de incentivos específicos, especialmente la adopción de tarifas diferenciadas (feed-in) donde los precios más altos se pagan para la introducción de fuentes de energías renovables alternativas (Oliveira y Pereira, 2012).

Un aspecto que es normalmente presentado como negativo para las fuentes alternativas de energía es su baja capacidad de creación de empleo, pero esto no es un problema específico, sino más bien general de todo el sector energético. Las principales oportunidades para la creación de empleo no están en la generación de energía local, sino en la producción de equipo.

Este es un desafío más para el sector en Brasil, pues la proporción de componentes importados continua siendo relativamente alta, mientras que la mayor contribución nacional se sitúa en las actividades de baja tecnología, principalmente en la construcción civil.

Por lo mismo, en vez de establecer precios u otros incentivos para expandir la producción, el énfasis debería estar en el fomento de un sistema nacional de innovación que favorezca el desarrollo de tecnología nacional y el empleo especializado (Podcameni, 2012). Este bien podría ser un tema de discusión en el Acuerdo de Bienes Ambientales, aun cuando Brasil no forma parte de los países involucrados en dichas negociaciones.

Recomendaciones de política pública
La dinámica económica brasileña, basada en la reprimarización y en la expansión de actividades ambientalmente problemáticas, aumentó la presión sobre la baja capacidad de respuesta de las autoridades ambientales. Esto se suma al hecho de que los aspectos ambientales están poco integrados en la formulación de políticas públicas y que existe una enorme carencia de información sobre la extensión e importancia de los problemas derivados de la degradación ambiental. El reciente compromiso de Brasil, por ejemplo, sobre la reducción de GEI no estuvo acompañado por medidas concretas para el financiamiento e implementación de la transición a una economía baja en carbono.

En conjunto, esto conduce a una crisis en la gestión ambiental pública en tanto la percepción del problema crece muy por encima de la capacidad de solución. Por otro lado, el proceso de redistribución de riqueza en Brasil trajo impactos positivos para la generación de empleos y el mejoramiento de la calidad de vida. Sin embargo, no es suficiente para garantizar el mejoramiento de las condiciones de vida para alcanzar un desarrollo que sea verdaderamente sostenible. Es más, el actual modelo de reprimarización es incompatible con esta perspectiva de sostenibilidad, por lo que son necesarios cambios mucho más profundos para que dicho desarrollo sea alcanzado en el largo plazo.

La transición a una economía verde crea una oportunidad única para redefinir el rumbo del desarrollo de Brasil. Combinado con los avances en educación, vivienda y ciudadanía en general, la inversión necesaria para esta transformación puede aumentar la actividad económica en el corto plazo y promover una “auténtica” competitividad de los sectores productivos a través de la innovación y la calificación profesional.

Lo anterior requerirá un redireccionamiento de los esfuerzos económicos, actualmente enfocados en el modelo de exportación de materias primas o bienes. La transición diseñada para avanzar hacia una economía verde no tendrá lugar sin reformas estructurales, siendo necesario cambiar el rol del Estado brasileño o el actual marco normativo, lo que podría incluir los tres puntos presentados a continuación.

En primer lugar, debe abordarse la internalización de las externalidades a través de la aplicación del principio el que contamina-paga. Esto podría darse con la implementación de los principios verdes de tributación, penalizando a los contaminantes y subsidiando actividades generadoras de externalidades positivas.

En segundo lugar, deben reorientarse las políticas de compras y adoptarse criterios de sostenibilidad y énfasis en la certificación socio-ambiental. No hay una política orientadora de gastos públicos para favorecer la producción y difusión de productos de bajo impacto ambiental, aun cuando las administraciones públicas son un importante componente de demanda de bienes y servicios en Brasil.

En tercer lugar, deben reorientarse los principios de política macroeconómica, enfatizar la calidad y no la cantidad del crecimiento e incluir principios de tributación verde y de finanzas sostenibles. La concesión de créditos gubernamentales, por ejemplo, garantiza las ventajas de los prestatarios por medio de tasas de interés más bajos y plazos más largos de amortización. Una política consistente con los principios de sostenibilidad debería garantizar dichas ventajas solo a los acreedores que presenten proyectos con beneficios socio-ambientales, mientras que las actividades predatorias no deberían tener acceso a dichas condiciones de crédito.

Solamente con una reorientación en la dirección de las prioridades y de las políticas de estímulo a las actividades productivas Brasil podrá avanzar hacia una economía donde el crecimiento de valor agregado se produzca por el aumento de la eficiencia y de la innovación, con inclusión social y conservación de la calidad ambiental. Esto en vez de la actual estrategia guiada por una competitividad adversa de menor costo y de corto plazo basada en subsidios a la producción agrícola e industrial que mantienen incentivos perversos y que ignoran las externalidades negativas generadas y los costos sociales de largo plazo. 

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