Políticas de inversión en un cambiante panorama de negocios globales

19 Mayo 2016

La rápida integración de la economía mundial en las últimas décadas se ha traducido en una tendencia ascendente del valor de la inversión transfronteriza. La tendencia no pareció verse afectada por las recesiones mundiales de principios de la década de 1990, ni durante la explosión tecnológica de 2001-2002. Desde 1990, el valor de la inversión extranjera directa (IED) pasó de menos de US$ 2 billones a cerca de US$ 26 billones. La IED ha superado por mucho al crecimiento de la economía mundial, inflación o comercio mundial.

Sin embargo, en el corto plazo los flujos de tales inversiones han sido volátiles y han mostrado un patrón cíclico. Hoy, los flujos globales de IED siguen 40% por debajo de la marca establecida en 2007 y el valor de las fusiones y adquisiciones (F&A) transfronterizas ha bajado casi 50% (véase figura 1).

La persistencia en la disminución de los flujos internacionales de inversión indica que ciertos factores estructurales podrían estar jugando un rol, además de los factores cíclicos. Este documento sugiere tres de estos factores estructurales: el cambio en el modelo de negocios de las multinacionales, un mayor involucramiento del Gobierno en las inversiones internacionales y la falta de cooperación transfronteriza gubernamental en materia de competencia.

Empresas multinacionales cambian sus modelos de negocio
Una de las formas en que las empresas multinacionales (EMN) han cambiado sus modelos de negocio tiene que ver con la creciente importancia de los flujos financieros canalizados a través de las fronteras por medio de sus redes internacionales. Los flujos cumplen con varias funciones relacionadas a la planeación de impuestos, gestión de flujos de ingresos asociados a la concesión de licencias y otros servicios, además del financiamiento de F&A y nuevas inversiones.

Uno de los vehículos más comunes para canalizar tales flujos financieros son las entidades con propósitos especiales (EPE); empresas bajo el control de las EMN y cuya función principal es la gestión de los flujos financieros. Tales empresas no suelen involucrarse en el negocio principal de las EMN; dicho de otro modo, una EPE establecida por una empresa de automóviles no construirá coches.

De acuerdo a la manera en que se ha definido la IED, las EPE representan uno de los principales componentes de los flujos de IED a nivel mundial. En la Unión Europea (UE), por ejemplo, las EPE sumaron 75% de los flujos financieros en 2013. Aunque todos los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) publican sus estadísticas de IED con el desglose de los flujos de IED hacia y desde las EPE, la mayoría de los países en el mundo no lo hacen, por lo que si bien se reconoce que dichos flujos se han vuelto mucho más importantes, no sabemos con precisión su tamaño, origen o destino.

Otro cambio importante respecto a la manera en que las EMN se han organizado en el campo internacional tiene que ver con la desinversión internacional. Al mismo tiempo que las EMN adquieren activos internacionales vía F&A, regularmente desinvierten en activos internacionales en tanto cambian las condiciones del mercado y las prioridades corporativas. En términos agregados, la diferencia entre las F&A transfronterizas y la desinversión internacional podría ser un indicador de lo mucho que las EMN agregan en la acumulación de la inversión internacional como F&A transfronterizas netas. Esto es útil porque muestra cuánto y en qué sectores las F&A transfronterizas generan nuevos vínculos económicos entre países y refleja además cuánto y en qué sectores los vínculos de inversión de las EMN entre países se debilitan o incluso desaparecen cuando la desinversión internacional supera las F&A transfronterizas.

A nivel global, las F&A transfronterizas netas se redujeron en un 9% en 2014, a diferencia de lo que ocurrió con las F&A transfronterizas brutas que aumentaron en un 8%. Esto se debió a un aumento del 25% en la desinversión internacional. Además, la proporción entre desinversión internacional y F&A transfronterizas llegó a 57%, su punto más alto desde 2004. Esto quiere decir que el crecimiento en inversión de las EMN, caracterizado por los altos niveles de F&A transfronterizas netos y una baja proporción entre la desinversión internacional y las F&A transfronterizas ha pasado a ser una trayectoria de restructuración poscrisis con características opuestas. En otras palabras, el aumento en F&A transfronterizas vigente se enfoca en la reestructuración corporativa internacional por sobre la creación de vínculos económicos entre países.

Las tendencias a incrementar el uso de EPE, además de la creciente importancia de las desinversiones transfronterizas de las EMN, podrían afectar la cobertura del régimen de inversión internacional vigente. Si esto se mantiene y las EMN se enfocan más en las funciones financieras vinculadas a la gestión de marcas y tecnologías y hacen un mayor uso de modos no participativos en la gestión de las cadenas globales de valor, podría implicar la disminución del grado de cobertura de los acuerdos de inversión internacional (AII) sobre la actividad económica transfronteriza.

Demasiada participación del Gobierno podría desmotivar la inversión internacional
Los responsables de las políticas de inversión se han enfocado tradicionalmente en los obstáculos a la inversión internacional tales como limitaciones a la participación extranjera, medidas de inversión relacionadas con el comercio y mecanismos de autorización o screening. Sin embargo, en años recientes, la tendencia general se ha inclinado hacia regímenes de inversión más abiertos. Al respecto, es claro que los Gobiernos desempeñan, directa e indirectamente, un papel importante en la gobernanza de la economía mundial.

Propiedad estatal y apoyo gubernamental para salidas de IED
Un importante y creciente canal de participación directa del Gobierno en la economía global se relaciona con las empresas del estado (EE), las que han cobrado importancia en el mercado mundial, algo que se notó especialmente durante la crisis financiera de 2008, cuando cumplieron un importante papel contra cíclico. No obstante, esto ha planteado ciertas preocupaciones con respecto a las posibles ventajas que disfrutarían las EE en los mercados mundiales –aunque también en sus mercados nacionales– gracias a su vínculo con el Gobierno.

Aunque es difícil probar de manera empírica que las EE gozan de ventajas –como el acceso al financiamiento preferencial para inversiones internacionales, si se comparan las estructuras de las EE con las empresas privadas (EP), sus acuerdos de F&A transfronterizas apuntan en esa dirección (véase figura 2).

Otra diferencia importante entre los acuerdos de F&A transfronterizas de las EE y las EP tiene que ver con el tamaño de las participaciones de capital elegidas por cada tipo de empresa. Las EE suelen preferir participaciones parciales para cumplir con sus objetivos internacionales, mientras que las EP se inclinan por una propiedad total. Este hallazgo es contraintuitivo, dado que el tamaño promedio de los acuerdos entre EE es bastante mayor que el de los acuerdos entre EP; las EE pagan más por participaciones de menor tamaño. Esto refleja que las EE otorgan un valor más alto a sus objetivos que las EP. Aunque es cierto que existen otros factores, además del acceso preferencial al financiamiento, y por lo tanto bajos costos en el capital, que podrían explicar parcialmente este hallazgo, es lo que sin duda uno esperaría encontrar si las EE gozaran de financiamiento preferencial para sus acuerdos de F&A.

El extraordinario aumento en la inversión internacional por parte de las economías emergentes, el cual comenzó a partir de 2004-2005, se ha celebrado como una señal de que la globalización de la inversión comienza a equilibrarse. También ha creado la expectativa de que la erosión de la distinción entre Origen-Destino/Norte-Sur traería una mayor convergencia en temas de políticas.

Sin embargo, el rápido surgimiento de las economías emergentes como fuentes de inversión internacional también detona una pregunta que acarrea importantes implicaciones para el panorama que se plantea: ¿está la inversión extranjera de las economías emergentes y de China, en particular, basada en diferentes formas de apoyo a las políticas en lugar de ventajas competitivas y, por tanto, solo sostenible mientras se mantenga dicho respaldo?

Uno de los indicios que apunta en esta dirección tiene relación con el tamaño de los acuerdos de F&A transfronterizas. Así como los auges anteriores han sido encabezados por aumentos en la actividad de F&A en ciertos sectores, también han ido acompañados de fuertes aumentos en el valor promedio del acuerdo. Durante cada uno de los ciclos anteriores de auge y colapso, el valor promedio de las F&A transfronterizas alcanzó su punto más alto, justo por debajo del nivel de los US$ 150 millones. Esta clase de expansión en el valor del acuerdo puede observarse en los flujos de salidas de F&A de algunas economías emergentes, en particular China.

Hasta abril de 2004, el tamaño promedio de los acuerdos celebrados por China no distaba mucho de aquellos de F&A transfronterizas de otras economías emergentes y solía ser inferior a los acuerdos que firmaban las empresas de las economías más avanzadas. Sin embargo, desde 2005, el valor promedio de los acuerdos de F&A transfronterizas celebrados por compañías chinas ha estado 76% por arriba del promedio mundial y en los últimos tres años ha sido el doble en comparación con el promedio mundial. Dado que el punto de quiebre en los ciclos de inversión anteriores de las EMN ha estado marcado por acuerdos de tamaño promedio que se acercan a los US$ 150 millones, las salidas de IED de China ha mostrado rasgos que dicen que es posible una corrección (véase figura 3).

Otra de las áreas de posible desequilibrio tiene que ver con la proporción entre desinversión internacional y F&A transfronterizas. Tal y como se ha planteado, la desinversión internacional ha ido en aumento en años recientes, sobre todo en los países europeos. Lo anterior muestra los ajustes que las compañías hacen en la organización de sus operaciones internacionales para reflejar los principales cambios en el centro de gravedad económico del mundo. La excepción a esta tendencia se encuentra en las F&A transfronterizas de salida de las economías de mercado emergentes.

Al respecto, dos historias son posibles. En una, las economías de la UE vía F&A han desinvertido lo mismo que han invertido internacionalmente (incluyendo inversiones transfronterizas dentro de la UE) en los últimos tres años, por lo que la proporción desinversión- inversión se ha acercado al 100%. En la segunda, las economías emergentes muestran proporciones de desinversión-inversión por debajo de su promedio histórico (27%) con una proporción de 21% en 2014. Sin embargo, dentro de este grupo China destaca como la principal razón por la que las economías emergentes difieren de las economías avanzadas que no son parte de la UE.

Desde el año 2008, aproximadamente, las desinversiones internacionales de las empresas chinas han sido marginales, promediando apenas un 5%, muy por debajo del promedio histórico de 22% mundial. Es improbable que las empresas chinas sean capaces de mantener sus actuales niveles de inversión internacional sin comenzar a desinvertir internacionalmente, algo más acorde a lo que hacen la mayoría de las empresas que constantemente reestructuran sus operaciones internacionales y usan las ganancias de sus desinversiones para financiar nuevas inversiones.

La poca participación del Gobierno podría estar frenando la inversión internacional
Las políticas de competencia es una de las principales áreas en donde la escasa participación del Gobierno podría estar frenando la inversión internacional. Si bien es cierto que las leyes y procedimientos de competencia varían entre países, los regímenes a nivel mundial son bastante similares.

La vasta implementación de leyes de competencia y el establecimiento de las autoridades reguladoras es un avance, al menos en teoría. Una de las mayores deficiencias de las leyes y políticas de competencia en la práctica es que si bien la inversión internacional ha aumentado de forma exponencial desde 1990, el cumplimiento de las leyes de competencia se ha mantenido solo a nivel nacional. El aumento de actividades entre fronteras por parte de las empresas, junto con el aumento de autoridades reguladoras de competencia le ha otorgado una mayor complejidad a los casos en los que existe algún elemento que incorporan varias jurisprudencias. Dicha complejidad genera retos para la aplicación efectiva y consistente de las leyes de competencia. La falta de cooperación y aplicación consistente de leyes hace que los inversionistas internacionales se enfrenten a una mayor incertidumbre con respecto a sus planes de inversión.

Las fusiones transfronterizas provocan motivos de desacuerdo entre las autoridades de competencia y pueden generar enormes costos. Las implicaciones para el panorama de inversión transfronteriza de las EMN tiene dos caras. Una es que el estándar más rígido para aprobar cualquier fusión termine convirtiéndose en la norma y eso podría impedir fusiones que la mayoría de las jurisdicciones aprobarían, incluso cuando se trate de productos verdaderamente globales. Esto quiere decir que lo que la mayoría de los países consideraría una fusión inocua o benéfica para la competencia podría verse detenida por una autoridad con una perspectiva diferente. En la medida en que más autoridades evalúen fusiones, es más probable que una de ellas tenga un juicio diferente, incluso si considera los mismos hechos que las otras.

La segunda cara es que la incertidumbre creada por un sistema en el que cualquier acuerdo de F&A transfronterizas deba revisarse por, quizá, una docena de agencias con diferentes enfoques y prioridades, podría reducir la voluntad de las empresas para cerrar acuerdos y podría detener las fusiones. En la medida en que las fusiones permitan el intercambio de buenas prácticas entre países, el efecto de mejora de eficiencia de las fusiones quedará limitado.

Conclusiones
La reorganización del panorama de negocios globales a raíz de la crisis económica mundial ha sido variada. Por una parte, las economías emergentes se han integrado todavía más a la economía mundial gracias a la inversión internacional; pero por otro, muchas economías avanzadas han sufrido fuertes descensos en sus flujos de inversión internacional. De hecho, algunos países y regiones han experimentado casos que serían descritos como de desglobalización de la inversión.

Otro de los temas que se ha tocado en el texto es que varios factores que no suelen asociarse a las políticas de inversión internacional o a AII están jugando un papel cada vez más importante en la conformación del panorama de inversión internacional y sus políticas. Entre estos se incluye el creciente predominio de las EPE como actores dentro del mercado mundial y la falta de coordinación entre agencias reguladoras de competencia.

En resumen, el panorama de inversión internacional está pasando por cambios importantes y va amoldándose debido a nuevos factores que vienen desde fuera de los límites tradicionales impuestos por las políticas de inversión y los AII. Este contexto debe considerarse cuando se revisen los problemas a los que deberá enfrentarse el régimen de inversión internacional y, por ende, la forma en que deberá evolucionar.

En efecto, uno de los peligros del debate actual es que se enfoca demasiado en cuestiones particulares y no en el panorama general. Por ejemplo, las políticas de inversión internacional irán cubriendo cada vez menos actividades empresariales internacionales si las EMN se mudan a formas contractuales en la organización y control de sus operaciones internacionales. Desde una perspectiva de políticas, esto podría tener implicaciones tanto en el lado de la protección como en el de la regulación de la inversión.[1]


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Novik, A. & Gestrin, M. (2016). The Evolving Global Business Landscape: Implications for the International Investment Policy Regime. Geneva, Switzerland: ICTSD & WEF.

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