Políticas de competencia y comercio en la economía global: hacia un enfoque integrado

7 Julio 2016

La globalización se ha convertido en una realidad que se manifiesta claramente en los flujos de comercio e inversiones transnacionales. Si bien las cifras actuales indican correcciones a la baja para las proyecciones de crecimiento, los economistas sugieren que esto se debe no solo a los efectos continuos de la crisis financiera y económica del 2008, sino también a cambios estructurales que han resultado en una menor elasticidad del comercio con respecto al crecimiento económico general.

Al respectos surgen dos preguntas clave: 1) ¿qué se puede hacer para renovar el crecimiento sostenido en el comercio mundial y para mejorar la contribución del comercio al crecimiento y la prosperidad económica?; 2) ¿está incompleto el marco institucional y político para la economía global?

Las políticas de competencia, incluyendo la observancia de las leyes de competencia y la labor de promoción de competencia, son un elemento central para una liberación inclusiva. Su importancia ha sido reconocida por países desarrollados y en desarrollo y su observancia proporciona una herramienta esencial para contrarrestar los carteles, abusos de posición dominante y concentraciones anticompetitivas que menoscaban el poder adquisitivo de los ciudadanos, obstaculizan oportunidades competitivas e impiden el desarrollo.

Son esenciales, además, para asegurar que las empresas de propiedad o controladas por el Estado operen de modo que promuevan el bienestar global y no coloquen a las empresas no afiliadas con el Estado en desventaja. Las políticas y análisis en materia de competencia son esenciales para asegurar que el comercio internacional y las cadenas globales de valor operen de manera inclusiva y abiertas con respecto a la participación de todos los proveedores. No obstante los esfuerzos dirigidos a promover la cooperación internacional en la observancia de leyes de competencia, existen retos importantes a medida que la globalización avanza y las economías están cada vez más interconectadas.

Mientras que organizaciones como el International Competition Network (ICN), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés) han trabajado para promover la cooperación internacional y la adopción voluntaria de sólidas prácticas de observancia a nivel nacional, hoy el mundo necesita mecanismos robustos que aseguren la aplicación transparente y no discriminatoria de las leyes de competencia por parte de todos los países. A falta de dichos mecanismos, existe el riesgo de que la observancia de las leyes de competencia pueda utilizarse como una herramienta de discriminación o exclusión de mercado.

Si bien se han adoptado múltiples iniciativas a nivel internacional para formalizar la interrelación entre las políticas de comercio y competencia, a la fecha ninguna de estas iniciativas ha resultado en un marco de trabajo vinculante. Por lo mismo, el Grupo de expertos E15 sobre Políticas de Competencia ha desarrollado una serie de propuestas para abordar estos retos con el objetivo de aumentar la convergencia internacional e inyectar aspectos de competencia en el comercio internacional.

Agenda de comercio y competencia para la economía global
Implicaciones de una economía globalizada para las políticas de competencia
La fluidez transfronteriza de la actividad económica se ha reflejado en el creciente número de casos de competencia con una dimensión internacional. El hecho de que transacciones comerciales o conductas individuales puedan estar sujetas a escrutinio por organismos de competencia en múltiples jurisdicciones –en algunos casos con resultados contradictorios– implica la necesidad de revisar una mayor coordinación en los estándares de observancia y medidas correctivas en casos de competencia con efectos transnacionales.

Los efectos continuos de la crisis económica
Anteriormente, los marcos de trabajo de comercio supranacionales han proporcionado un canal efectivo para facilitar el crecimiento de los flujos de comercio transfronterizo. En muchos casos, sin embargo, estos marcos han implicado brechas, flexibilidades y enfoques alternativos a la regulación del comercio que, hasta cierto punto, han permitido cierto grado de proteccionismo.

Es, por lo tanto, crucial trabajar en dichas áreas de regulación en las cuales persistan las diferencias. En el contexto de una lenta recuperación económica poscrisis, se podrían esperar intentos renovados para explotar las imperfecciones del régimen de comercio internacional, por lo que será importante que los formuladores de políticas consideren los principios de competencia en el diseño e implementación de las políticas.

El papel de las empresas estatales en la economía global
Las empresas estatales (EE) han surgido como un nuevo e influyente actor en la escena internacional. Estas han crecido más allá de los límites nacionales y han expandido sus actividades de manera global, lo que presenta retos particulares para las políticas de competencia, comercio e inversiones.

El establecimiento de un terreno de juego parejo entre las EE y negocios privados es un reto esencial para las políticas en materia de comercio e inversiones en el siglo 21. Una dimensión clave del marco de trabajo a ser desarrollado implicará asegurar la aplicación integral de las leyes nacionales en materia de competencia a las EE que compitan con actores que no sean propiedad del Estado, salvo que se justifique específicamente de acuerdo a criterios claramente definidos.

Políticas de comercio y competencia como vehículos de globalización inclusiva
En virtud de la reciente evolución del panorama global económico, se ha hecho cada vez más importante que las comunidades vinculadas a políticas de competencia y comercio participen en un diálogo estratégico constructivo para asegurar que las medidas anticompetitivas y restrictivas al comercio no impidan las ganancias del crecimiento y la eficiencia de las décadas pasadas.

Para alcanzar el potencial máximo de una economía globalizada en promover un crecimiento y desarrollo sostenible, se justifica una revaluación de la interacción actual entre los dominios de las políticas en materia de competencia y comercio. Las opciones de políticas presentadas a continuación buscan facilitar el uso de las leyes en materia de competencia y su observancia para aprovechar de mejor manera los beneficios que implica la liberación del comercio.

Opciones de política para un enfoque más integrado
Mejorar el ecosistema internacional en competencia para reforzar la agenda de comercio internacional
A fin de prevenir que los beneficios de la liberación comercial sean anulados por prácticas y acuerdos anticompetitivos con una dimensión internacional, sería necesario reexaminar la observancia y el diseño de las políticas de competencia. Al respecto, se proponen cuatro medidas para optimizar de manera gradual el ecosistema de competencia internacional, el cual reforzará la agenda de comercio internacional.

La primera opción de políticas plantea intensificar una toma de conciencia multidimensional sobre 1) el tipo e impacto de las actuales prácticas anticompetitivas y 2) el refuerzo mutuo de los objetivos e interconexiones de las agendas de políticas de comercio y competencia. Estas últimas deberán dejar de estar aisladas de la economía política global.

El conocimiento sobre la relación entre las políticas de competencia y comercio debe ser fomentada  nivel internacional, regional y nacional a través de diversos mecanismos y en los foros relevantes. De hecho, cuando la comunidad internacional esté lista, los trabajos podrían retomarse en el Grupo de Trabajo sobre la Interacción entre Comercio y Política de Competencia de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que podría servir como vehículo para la promulgación de principios y enfoques de políticas vinculadas a la materia en un entorno multilateral.

A fin de informar de mejor manera a los formuladores de políticas y círculos académicos, se podría desarrollar una plataforma independiente para recolectar, organizar y difundir información sobre las acciones gubernamentales y privadas que afecten el correcto funcionamiento de los mercados con una dimensión internacional.

Una segunda opción de políticas proyecta mejorar la coordinación y colaboración a nivel internacional. Dicha cooperación nunca ha sido más relevante que ahora, ya que los organismos de competencia examinan cada vez más las fusiones multijurisdiccionales e investigan conductas que tienen efectos transfronterizos.

De acuerdo a lo anterior, se necesita en primer lugar un mayor reconocimiento de la necesidad de un enfoque mejorado, sostenido y consolidado que aborde las interacciones internacionales informales. Se propone, por tanto, construir una estrategia de tres elementos para promover una implementación apropiada de mejores prácticas: 1) el ICN podría aprovechar las capacidades técnicas de la OCDE y sus propias capacidades de interconexión para fortalecer las recomendaciones y mejores prácticas en aquellas áreas que requieran mayor desarrollo; 2) el ICN podría desarrollar una estrategia de defensa modelo cuyo objetivo sea asistir a los organismos de competencia, principalmente a las autoridades jóvenes que puedan persuadir a los legisladores para que cambien los marcos legales de trabajo existentes según sea necesario para cumplir con las mejores prácticas; y 3) el ICN, basándose en las ventajas comparativas de la UNCTAD, podría proporcionar asistencia técnica y desarrollo de capacidades para que las jurisdicciones de competencia implementen prácticas recomendadas internacionalmente.

En segundo lugar, se necesita fortalecer la investigación internacional voluntaria conjunta y la toma de decisiones sobre fusiones multijurisdiccionales. Los organismos de competencia experimentados podrían trabajar de manera más efectiva al colaborar voluntariamente en investigación y observancia conjunta. Al respecto, 1) podría nominarse a una sola autoridad coordinadora para la investigación de dichas fusiones. El papel de esta autoridad estaría limitado a la recolección de información y actividades de coordinación entre las autoridades investigadoras en las jurisdicciones relevantes; 2) el ICN podría proporcionar un foro para la identificación de un coordinador o autoridad encargada de dichos casos multijurisdiccionales. Este mecanismo podría ser aplicado también para casos de cárteles y conductas unilaterales internacionales con efectos multijurisdiccionales; y 3) un complemento útil a dicho sistema de cooperación internacional en observancia sería una legislación nacional que permita el reconocimiento de decisiones extranjeras en materia de competencia.

Una tercera opción de políticas plantea avanzar hacia mecanismos bilaterales y regionales para la solución de diferencias y apelaciones. En el fortalecimiento de los lazos entre el comercio y la competencia, sería natural considerar si los países que negocian acuerdos bilaterales o regionales de libre comercio (ALC) podrían introducir mecanismos internacionales para la solución de diferencias y apelaciones progresivamente en formas que estimulen el apoyo y la participación de las autoridades nacionales en materia de competencia. Su inclusión podría presentar una oportunidad para experimentar y luego explorar la vía multilateral.

Podrían concebirse dos tipos de mecanismos: 1) mecanismos de solución de diferencias Estado-Estado diseñados sobre los mecanismos existentes establecidos a través de los ALC; y 2) mecanismos que permitan que las empresas privadas agraviadas por decisiones individuales busquen soluciones a nivel internacional. Estos desempeñarían funciones distintas y consecuentemente estarían sujetos a distintas reglas y limitaciones.

Una cuarta opción de políticas busca promover la convergencia de los regímenes de competencia a través de revisión entre pares. Las revisiones entre pares llevadas a cabo dentro de los marcos de trabajo de la OCDE y la UNCTAD contribuirían a lograr una mayor convergencia en todo el mundo. Dichas revisiones son un instrumento poderoso para evaluar las leyes y políticas en materia de competencia. La introducción de revisiones entre pares en los ALC como un mecanismo para evaluar las decisiones de competencia en jurisdicciones también podría ser considerada.

Optimizar los marcos internacionales de trabajo en materia de comercio
La segunda categoría de opciones examina la importancia de las consideraciones de las políticas de competencia en la adopción y evaluación de normas y medidas comerciales. Las dos dimensiones principales de este fortalecimiento del papel de las políticas de competencia son el mayor empoderamiento e involucramiento de los organismos nacionales de competencia en la toma de decisiones e implementación de las flexibilidades existentes en las reglas comerciales y la evaluación del marco de trabajo regulatorio actual para EE mediante la elaboración de principios y reglas sobre imparcialidad en competencia.

Una quinta opción busca mejorar el rol de las políticas en materia de competencia en informar medidas comerciales. Respecto de las flexibilidades y brechas en las reglas comerciales existentes, los miembros de la OMC podrían adoptar un enfoque más proactivo y ex ante al invitar a sus organismos de competencia correspondientes a evaluar cualquier decisión relacionada con anti-dumping, modificación de aranceles, contratación pública, medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF), obstáculos técnicos al comercio (OTC), inversión extranjera directa y regulación de servicios a fin de emitir una propuesta para cada caso.

En términos concretos, este empoderamiento de las autoridades nacionales en competencia podría comprender lo siguiente: 1) en el caso de los aranceles, la autoridad de competencia tendría el mandato de evaluar el análisis completo costo-beneficio del movimiento en los aranceles desde una perspectiva de eficiencia del mercado doméstico; 2) en contratación pública, los organismos de competencia deberían promover los esfuerzos para ampliar y profundizar el acuerdo de la OMC sobre el tema, mientras se llama la atención sobre el daño causado por medidas del tipo “compra de productos nacionales” y se trabaja con los funcionarios de adquisiciones para erradicar la colusión entre proveedores; 3) con respecto a la regulación de servicios e inversión, la autoridad de competencia podría evaluar el impacto en el bienestar y eficiencia del mercado de los cambios regulatorios propuestos para informar de manera anticipada y mejorar la toma de decisiones nacionales, además podría emitir opiniones con respecto a las propuestas de liberación de servicios; 4) en casos relacionados a los OTC y MSF, la autoridad de competencia podría llevar a cabo un análisis independiente del impacto en el mercado de las medidas consideradas; 5) con respecto a las medidas comerciales de contingencia tales como anti-dumping, los organismos de competencia podrían proporcionar una evaluación adicional y más equilibrada de los efectos competitivos de la conducta bajo análisis.

Una sexta opción de políticas plantea asegurar la neutralidad competitiva. Maximizar los beneficios de los flujos comerciales y de inversión en un ambiente donde las EE están cada vez más presentes en la escena internacional requiere una promoción continua y mejorada de un terreno de juego nivelado entre las empresas privadas y las EE. Las políticas en materia de competencia podrían ser relevantes para repensar los marcos regulatorios de trabajo para las EE a la luz de las limitadas normas sobre la neutralidad competitiva incorporadas en las actuales reglas comerciales.

Las autoridades locales de competencia deberían evaluar el marco regulatorio de las EE a fin de emitir recomendaciones sobre una serie principios de neutralidad competitiva. Dicha propuesta tendría que preservar el derecho del Estado para determinar los regímenes de propiedad.

Más aún, la creciente preocupación sobre las actividades internacionales de las EE crea espacio para un acuerdo internacional que podría definir algunos de los principios para asegurar la neutralidad competitiva tanto en la regulación internacional como local de las EE. El Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) puede ofrecer perspectivas sobre el camino, ya que tiene un capítulo que cubre las EE y los monopolios designados. La importancia dada a este asunto en el TPP subraya el significado de estos temas para futuras deliberaciones sobre gobernanza económica global.

Aprovechar el poder de los acuerdos de libre comercio
Esta tercera y última categoría presenta propuestas para aprovechar el poder de los ALC y difundir los enfoques más innovadores de la relación entre la política de competencia y el comercio.

La vasta mayoría de ALC concertados entre miembros de la OMC contienen disposiciones sobre asuntos relacionados con las leyes y políticas de competencia. Estas disposiciones pueden ir más allá y definir el diseño de regímenes de competencia a ser establecidos en los países firmantes o incluso determinar qué prácticas anticompetitivas debieran ser abordadas por las partes.

En este sentido, una séptima opción de políticas propone aprovechar el poder de los acuerdos de libre comercio. Además de desarrollar una mayor cooperación y convergencia en asuntos de observancia, los acuerdos comerciales y de inversión ya negociados o que se negocien en el futuro podrían actuar como un vehículo para una mayor armonización de las leyes y prácticas de competencia a falta de un acuerdo internacional sobre estos asuntos. Se podría, por ejemplo, desarrollar un capítulo de competencia modelo para ser incluido en ALC.

Dicho capítulo debería incluir disposiciones para su observancia que cubran el abuso de poder del mercado, cárteles y fusiones. Con respecto al tratamiento de las EE y monopolios designados, el desarrollo de un texto modelo bajo los principios de transparencia y no discriminación podría ser el camino a seguir. Este capítulo también debería incluir disposiciones sobre la promoción de la competencia, así como estándares procesales para la observancia de leyes de competencia. Finalmente, la migración de los enfoques actuales de los ALC sobre competencia y comercio hacia el sistema comercial multilateral podría ser considerado en una etapa posterior apropiada.

Siguientes pasos
Las opciones del Grupo Experto están basadas en la opinión de que los marcos de trabajo institucionales y de políticas actuales están incompletos, por lo que plantean promover la convergencia internacional y sumar la competencia en el comercio internacional. Lo anterior comprende un número de dimensiones y programas de trabajo que podrían fortalecer el aporte de las políticas de competencia al desarrollo económico global. Muchos de estos esfuerzos representarían extensiones de iniciativas ya adoptadas a nivel local o en el contexto de nuevos ALC. Mientras que en algunos aspectos son osadas y ambiciosas, las opciones de políticas además constituyen pasos prácticos que están en curso, así como trabajos exploratorios ya iniciados en organizaciones internacionales, instituciones académicas y grupos de estudio relevantes.

Se recomienda que las autoridades de competencia prioricen estratégicamente la implementación de las opciones de políticas. Dado lo limitado de sus recursos, deberían poner énfasis en elegir aquellas opciones que maximicen el impacto de sus intervenciones y ayuden a mejorar la eficacia y eficiencia de sus acciones. Los esfuerzos a ser realizados en el contexto de las políticas internacionales de competencia deberían estar basadas en el trabajo llevado a cabo por organizaciones tales como el ICN, OCDE y UNCTAD.[1]


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Pérez Motta, E. (2016). Competition policy and trade in the global economy: towards an integrated approach. Ginebra, Suiza: ICTSD & WEF.

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