Políticas climáticas orientadas al consumidor y sus impactos comerciales

20 Agosto 2015

El cambio climático es, en la actualidad, uno de los mayores retos a los que se enfrenta la humanidad y para hacerle frente se tendrán que aumentar las acciones climáticas a través de una amplia variedad de herramientas de mitigación. Sin embargo, hoy en día la mayoría de las políticas de mitigación se orientan a los patrones de producción debido a los marcos contables que se basan en las evaluaciones de las emisiones nacionales.

Lo anterior quiere decir que las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) se atribuyen a los países en donde ocurren durante los procesos de producción. Dicho enfoque también se debe a la falta de información confiable sobre la efectividad de las políticas orientadas al consumidor en la reducción de emisiones globales.

El enfoque en la producción no toma en cuenta los flujos significativos de carbono integrado en los bienes y servicios que se comercian internacionalmente y el papel que juegan los consumidores en dichos flujos. De hecho, el carbono integrado en el comercio internacional representa casi un cuarto de las emisiones globales (Peters, Davis & Andrew, 2012).

Un enfoque centrado solo en la producción pierde oportunidades para abordar el consumo como impulsor del aumento de las emisiones de GEI y opciones de mitigación a lo largo de la cadena de valor, así como en el punto final de uso y consumo. En uno de los informes que publicó el año pasado el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático, precisamente, se reconoció la brecha entre las emisiones territoriales y de consumo de los países y el papel de este último como impulsor de emisiones de GEI.

El complementar medidas y políticas climáticas basadas en la producción con instrumentos y políticas orientadas al consumidor podría ser de ayuda para tratar el carbono integrado en el comercio internacional y con eso impulsar una mitigación mayor y más efectiva.

El presente artículo ofrece una visión general y una evaluación de instrumentos basados en el consumo, con un énfasis particular en las posibles interacciones con los problemas comerciales y de acceso al mercado. Se basa en los hallazgos preliminares del proyecto en curso Carbon-Cap  de la Unión Europea.

Flujos de carbono integrado
La restructuración de las cadenas de valor ha acarreado cambios en los patrones de producción y consumo en todo el mundo. Por medio del comercio internacional, los bienes, servicios y emisiones asociadas se han mudado desde los países productores a los consumidores.

Como consecuencia, algunos países exportan emisiones asociadas a los bienes y servicios que producen, mientras que otros consumen las emisiones integradas en dichas exportaciones. Sin embargo, las emisiones que se consumen en el extranjero se incluyen en los registros de los países que las producen.

Esto podría cambiar el panorama con respecto a los roles y responsabilidades de los países al momento de enfrentar el cambio climático. Y mientras que algunos países han sido capaces de reducir sus emisiones en el plano territorial, en algunos casos las han aumentado en el consumo por medio de sus importaciones de carbono integrado.

Los flujos de carbono integrado han llevado a la emergencia de un patrón en el que algunos países pueden considerarse exportadores netos y otros importadores netos de emisiones de GEI. A grandes rasgos, muchas economías industriales como Estados Unidos, Unión Europea, Japón y Suiza son importadoras, mientras que muchas economías emergentes como China, Rusia, India, Sudáfrica y Arabia Saudita son exportadoras netas de carbono integrado, tal y como lo muestra la Figura 1. No obstante, algunas economías industrializadas como Australia son exportadoras netas de emisiones, mientras que otras emergentes como Brasil son importadoras netas.

En la región de América Latina el panorama mezcla la presencia de exportadores netos como Venezuela, Argentina y Bolivia y la de importadores netos de emisiones como México, Colombia, Ecuador, Perú y Chile.

En el plano regional, y de acuerdo a datos de Global Carbon Atlas, tanto América del Sur como América Central son en general importadores netos de emisiones, aunque en un nivel mucho menor (-7.8 MtCO₂ y -4.4 MtCO₂ en 2012 respectivamente) que el de América del Norte (-517.9 MtCO₂ en 2012) o que el de Europa (-887.3 MtCO₂ en 2012).


Figura 1 Transferencias de emisiones globales en 2012

Marcos de trabajo basados en producción frente a consumo
Es crucial abordar las emisiones relacionadas al consumo de bienes y servicios nacionales e importados para que la mitigación climática sea más efectiva. Sin embargo, la medición y registro de emisiones relacionadas al consumo es compleja y cambiar hacia un registro de emisiones basadas en el consumo en el plano internacional sería un enorme reto.

De todas formas, medir y abordar las emisiones relacionadas con la producción para impulsar reducciones sustanciales de GEI seguirá siendo una tarea fundamental. En consecuencia, el valor de las políticas basadas en el consumo y su registro estriba en su uso como complemento de los actuales marcos de trabajo enfocados a la producción y no omo reemplazo.   

Las emisiones relacionadas al consumo pueden abordarse mediante una amplia variedad de instrumentos normativos que pueden clasificarse en cuatro categorías generales, aunque en ocasiones las líneas que los dividen puedan confundirse: 1) informativo; 2) regulatorio/administrativo; 3) económico/financiero; y 4) habilitación de infraestructura e institucional. Los instrumentos pueden ser voluntarios u obligatorios dentro de las mismas categorías. La tabla 1 incluye una clasificación de los instrumentos normativos basados en el consumo además de algunos ejemplos no exhaustivos.


Tabla 1 Clasificacion de posibles instrumentos normativos basados en el consumo

Potencial variable
Existen diferencias sustanciales entre instrumentos y sectores con respecto al éxito que podrían tener al cambiar los patrones de consumo para reducir emisiones. En términos generales, si se considera la efectividad de un instrumento –porcentaje de reducción de emisiones asociadas con algún producto o sector de consumo– y del ámbito –porcentaje de las emisiones mundiales asociadas a ese producto o sector– existe evidencia de que los requisitos de la cadena de suministro, etiquetado de productos, restricciones normativas sobre las variantes de un producto alto en carbono, conjunto de normas comerciales y suministro de infraestructura e instituciones para permitir el reciclaje, son candidatos particularmente sólidos para convertirse en exitosos instrumentos orientados al consumidor.

Adicionalmente, la reducción de emisiones de algunos productos y sectores como vehículos motorizados, electrodomésticos y electrónicos parece ser mayor cuando se usan dichos instrumentos. Esto quiere decir que los pilotos iniciales de los instrumentos deberían darse en dichos productos o sectores.

En general, los instrumentos serán más exitosos si se usan combinados y no por sí solos, en parte porque un instrumento aplicado por sí mismo podría causar que las decisiones del consumidor cambien las emisiones entre productos o sectores de la economía.

Un conjunto de instrumentos puede reducir el riesgo de que dicho cambio suceda. La combinación de instrumentos también podría generar múltiples influencias sobre las decisiones, por ejemplo, la combinación de información, incentivos económicos e infraestructuras que faciliten elecciones bajas en carbono.

Impactos indirectos sobre el comercio
Los instrumentos basados en el consumo podrían tener implicancias sobre los flujos de comercio internacional en tanto podrían inducir la sustitución de productos o la reducción del consumo total. Ambos reducirían la demanda de ciertos productos altos en carbono y en algunos casos aumentarían la demanda de alternativas bajas en carbono.

Algunos instrumentos solo llevarían a impactos indirectos sobre el comercio, que no son necesariamente un problema, pues también se dan como resultado del desplazamiento de las ventajas comparativas o cambios en las preferencias del consumidor. Esto, en particular, se refiere a las medidas dirigidas a la etapa final del ciclo de vida de un producto como los requisitos de reciclaje para minoristas o consumidores, objetivos/requisitos para residuos, mecanismos de reembolso o sistemas de depósito para bienes comprados y mejora de infraestructura de reciclaje.

Aunque las medidas reducirían las emisiones relacionadas con residuos y la entrada de demanda material para nuevos productos, no restringirían la capacidad de los productos para entrar al mercado, ni cambiarían necesariamente la demanda de productos por parte de los consumidores.

También existen otros tipos de instrumentos que no necesariamente crean barreras comerciales. Estos incluyen la medición obligatoria del consumo de calefacción y energía, el intercambio de productos para reducir compras de artículos individuales, el mejoramiento de construcciones e infraestructura de transporte para fomentar el suministro de energía y calefacción baja en carbono y decisiones sobre transporte o colocación de productos bajos en carbono en lugares preferenciales en el punto de venta.

Las campañas de información sobre las implicancias del carbono de los patrones de consumo, como desalentar el exceso de impresiones en papel o la promoción del uso de transporte público, también pueden usarse para reducir las emisiones relacionadas con el consumo.

Sin embargo, para evitar distorsiones en el comercio es importante que la información sea neutral, que se base en investigaciones de reconocimiento internacional y que permita comparaciones entre los productos potencialmente sustituibles. Por ejemplo, las campañas que promueven el consumo de alimentos producidos localmente, como principio general, pueden distorsionar el comercio y podrían no reducir la huella de carbono, pues los alimentos locales no son necesariamente una opción baja en carbono.

Otro instrumento que tiene el potencial de ser muy efectivo sin necesariamente crear barreras comerciales es la introducción de una tasa de consumo de referencia para las categorías de bienes o materiales altos en carbono.

Esa carga solo se haría cuando los bienes o materiales se transfieran de los productores a los consumidores intermedios, por ejemplo el cemento que va desde los productores a los constructores. Esto ayudaría a reinstaurar la señal de precio para los consumidores que actualmente se encuentra limitado como resultado de las medidas de protección bajo los instrumentos normativos basados en la producción, tales como la libre asignación bajo el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea.

Al internalizar el costo del carbono, los consumidores intermedios tendrían incentivos para su sustitución y uso eficiente. A los productos nacionales exportados no se les aplicaría el cargo porque no entrarían en la esfera nacional de consumo (Neuhoff et al, 2014) y como los bienes o materiales nacionales y extranjeros quedarían sujetos a la misma carga, ambos tendrían las mismas oportunidades de acceso al mercado.

Impactos directos sobre el comercio
Algunos instrumentos corren el riesgo de crear barreras al comercio y, por lo tanto, causar impactos directos sobre el comercio. Por ejemplo, los estándares regulatorios con los que se pretenda prohibir productos que no cumplan con los requisitos de carbono para entrar al mercado podrían ser considerados como una barrera de acceso al mercado. De la misma manera, establecer como requisito ciertos diseños en los productos para extender su tiempo de vida podría prevenir que los productos que no cumplan con los requisitos entren al mercado.

Las etiquetas obligatorias para los productos también podrían afectar al comercio, ya que solo los productores que tienen el conocimiento técnico, recursos y requisitos para hacer los cálculos del carbono integrado y paguen por la acreditación serán capaces de abastecer al mercado. La entrada a este también quedaría restringida si con la compra de productos altos en carbono se requiere que los consumidores compren licencias limitadas.

Algunos instrumentos más permisivos también podrían afectar al comercio de manera directa. Por ejemplo, las normas comerciales voluntarias podrían volverse obligatorias de facto si la alta demanda de productos certificados reduce la participación de mercado de los productos no certificados. Lo anterior podría limitar la entrada al mercado de los productores que no puedan cumplir con las costosas y complejas metodologías de impacto del carbono y los requisitos de acreditación para obtener una etiqueta.

La decisión de los comercios de ofrecer una serie restringida de productos bajos en carbono también podría delimitar el acceso al mercado, sobre todo si es implementada por las grandes tiendas de descuentos. De la misma manera, los requisitos de compras de la cadena de suministro de las grandes empresas podrían convertirse obligatorios de facto y limitar la capacidad de algunos productores para ser proveedores en ciertos mercados.

 

“El enfoque en la producción no toma en cuenta los flujos significativos de carbono integrado en los bienes y servicios que se comercian internacionalmente y el papel que juegan los consumidores en dichos flujos. De hecho, el carbono integrado en el comercio internacional representa casi un cuarto de las emisiones globales.”

 

Al mismo tiempo, los instrumentos podrían crear oportunidades de acceso al mercado para los productores que cumplan con los requisitos de carbono, lo que acarrearía efectos positivos en el comercio. Incluso cuando los instrumentos perjudiquen al comercio, no quiere decir que no sean opciones viables. Para lograr reducciones de emisiones considerables se necesitarán cambios fundamentales y esto al final justificará la implementación de incluso más instrumentos restrictivos al comercio.

El impacto directo sobre el comercio a menudo dependerá de la forma en que se apliquen los instrumentos. Un diseño y una implementación cuidadosa de los instrumentos comerciales podría minimizar los impactos directos sobre el comercio o asegurar que los instrumentos respeten las reglas comerciales existentes.

En muchos casos, los retos metodológicos inherentes al cálculo de la huella de carbono pueden ser un reto en sí mismos y crear barreras comerciales. De hecho, hay una variedad de enfoques para calcular dicha huella, por lo que cumplir con todos ellos podría implicar para los productores mayores costos y mayores obstáculos de acceso a los mercados.

Lo anterior podría producir el efecto no deseado de reducir la innovación de compañías pequeñas que no cuenten con los recursos para ejecutar las evaluaciones necesarias. Algunas metodologías también fallan en reflejar la situación de producción actual en un país y podrían crear una tendencia contra ciertos productores. Además, estos a veces no tienen la capacidad de cambiar el contenido de carbono de sus productos. Por lo tanto, el desarrollo de metodologías sólidas además de la armonización o reconocimiento mutuo podría reducir los costos de conformidad y así minimizar el riesgo de la creación de barreras comerciales.

Otro reto tiene que ver con el riesgo de que los productos nacionales pudieran preferirse sobre los importados. Esto se trata en esquemas de apoyo concretos como subsidios, incentivos de impuestos sobre productos y términos financieros preferenciales para los productos bajos en carbono. Los productos que se beneficien con tales sistemas de apoyo se volverían más competitivos, lo cual podría distorsionar la competencia y restringir el acceso a mercado de productos extranjeros.

Las adquisiciones gubernamentales, ya sea a través de licitaciones o listas de tecnología aprobadas también se arriesgan a discriminar productos extranjeros si las licitaciones o listas incluyen criterios que le den ventaja a los productos nacionales.

Lo anterior sucedería si las licitaciones o listas de tecnología especifican ciertos medios de transporte y distancias o usan etiquetas específicas durante el proceso de selección. Sin embargo, las adquisiciones del gobierno también podrían diseñarse de manera que concedan las mismas oportunidades a los productos y servicios nacionales y extranjeros para que no se generen barreras comerciales.

El camino a seguir
Cuando se diseñan instrumentos basados en el consumo deben tomarse en cuenta los impactos potenciales sobre el comercio internacional y deben hacerse esfuerzos para minimizar los efectos negativos sobre el libre flujo de bienes comercializados. En este contexto, también es importante considerar la conformidad con las reglas comerciales existentes que variarán de un instrumento u otro.

Sin embargo, aunque ciertas medidas podrían parecer restrictivas al comercio y con dificultades legales, no es necesario que se desestimen. Hay un valor real en la complementación de los marcos de trabajo de producción con las políticas de consumo.

Para hacer frente al reto climático se necesitará, a fin de cuentas, el despliegue de una amplia gama de herramientas de mitigación que involucrará algunos cambios en las prácticas y hábitos actuales. Incluso los instrumentos que parezcan estar en el extremo de las restricciones al comercio podrían en última instancia ser aceptables, tal y como lo ilustra la prohibición de bombillas de luz incandescente por parte de la Unión Europea.

Además, la transición hacia una sociedad “baja en carbono” también podría ofrecer oportunidades para productores y exportadores. Los instrumentos de políticas climáticas basadas en el consumo podrían abrir las oportunidades de acceso al mercado y ayudar a los productores y exportadores de productos bajos en carbono a ganar una nueva participación en el mercado. 

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