Países en desarrollo enfrentan oportunidades y desafíos en la revisión del Acuerdo sobre la Agricultura

1 Enero 1999

El Acuerdo sobre la Agricultura es uno de los resultados más importantes de la Ronda Uruguay para nuestros países. Fue incluido en las negociaciones luego de varios años de controversia y su aprobación sentó las bases para la liberalización del comercio internacional agrícola. El año 1999 verá el inicio del proceso formal de revisión del Acuerdo, proceso que reviste gran importancia para nuestras naciones.

Antecedentes

El sector agrícola es crítico para la mayoría de los países de América Latina por su importancia económica, social y ambiental. En términos comerciales, en 1996 la región exportó aproximadamente US$28,6 mil millones de dólares o el 42% del total de las exportaciones de bienes primarios, siendo los EEUU y Europa los principales mercados, seguidos por los países de la propia región. El índice de producción agrícola en América Latina y el Caribe ha crecido en un 30% desde 1980comparado con un 13% en EEUU y 5% en Europa. El sector emplea a por lo menos el 20% de la población económicamente activa de la región, y si se toma en cuenta el trabajo indirectamente relacionado, sustenta casi la mitad de las oportunidades de empleo.

Por otra parte, la agricultura es un factor clave para la preservación dela diversidad de especies y los bosques y para la lucha contra la desertificación. El incremento de monocultivos para un mayor rendimiento productivo, amenaza la diversidad de especies agrícolas y silvestres existentes. Además, la expansión de la frontera agrícola en América Latina, que durante las últimas tres décadas ha contribuido en un 30% al crecimiento de la producción en el sector, tiene consecuencias críticas especialmente considerando que aproximadamente un 45% del área potencial para la producción está cubierta de ellos o se encuentra en áreas protegidas y que la sobre explotación del suelo, debido a una producción intensiva, causa el desgaste natural de la calidad de las tierras. Existen además cuestiones relativas al uso de agroquímicos y la ingeniería genética con importantes implicancias ambientales.

A pesar de las grandes inversiones en tecnología y otros rubros generalmente orientados a reducir la mano de obra y al mejoramiento de especies vegetales, en general en los países desarrollados predominan costos de producción y precios sustancialmente más altos que en los países en desarrollo. Precisamente estas diferencias de costos y precios internos han sido la causa principal de conflicto en las negociaciones comerciales de esos bienes.

La distorsión del comercio agrícola internacional se vincula con las tendencias proteccionistas en el sector. Las barreras a las importaciones de productos y los subsidios internos resultan en precios más altos de los que resultarían en un mercado libre, promoviendo asila sobreproducción, por lo que, para poder competir con precios más bajos en el mercado internacional, los gobiernos deben recurrir a subsidios a la exportación. Este es el caso de la Política Agrícola Común de la Unión Europea (UE), que ha sido descrita por algunos autores como "una red compleja de precios y garantías de venta, subsidios y otras medidas de apoyo que protegen los ingresos de los agricultores de las fuerzas del mercado".

Hay tres razones principales por las cuales los gobiernos adoptan medidas proteccionistas. Primero, para asegurar la producción interna de alimentos; segundo, para proteger a los productores domésticos de los riesgos naturales y la fluctuación de los precios mundiales; y tercero, para preservar a la sociedad rural. En efecto, existen grupos de agricultores que buscan sacar el tema de la OMC, argumentando que la agricultura no es solo un sistema de producción, sino también una forma de vida.

Estas tendencias proteccionistas han vuelto muy costosas las políticas agrícolas y han resultado en guerras de subsidios a la exportación en laque los países con menos recursos financieros han sufrido cada vez más. La necesidad de establecer reglas para el acceso a terceros mercados fue lo que llevó a la UE y los EEUU a negociar la inclusión del tema en la Ronda Uruguay.

El Acuerdo sobre la Agricultura

El objetivo principal del Acuerdo es establecer políticas que mejoren la estabilidad del mercado. La agenda de reformas al régimen que resultó de la Ronda Uruguay comprende tres áreas principales.

La primera se refiere al acceso al mercado y la forma de reducir las varias restricciones que enfrentan las importaciones. A este respecto, seha adoptado un proceso de arancelización que busca convertir las restricciones cuantitativas y otros tipos de medidas no arancelarias, en aranceles.

La segunda se refiere al apoyo doméstico (subsidios y otros programas, incluyendo aquellos que incrementan o garantizan precios de productos agrícolas y los ingresos de los agricultores) que resultan en la utilización de subsidios a la exportación y el consecuente ‘dumping' en el mercado mundial.

La tercera se refiere a los subsidios a la exportación y otros métodos que hacen a las exportaciones más competitivas. El Acuerdo prohibesubsidios a la exportación de productos agrícolas a menos que los subsidios sean especificados en una lista de compromisos de un Miembro.

En el Acuerdo los Miembros se comprometen a mitigar las políticas de apoyo doméstico que tengan un efecto directo sobre la producción y el comercio agrícola, con la sola excepción delos países menos desarrollados (ver cuadro página 9). Se acordó que se podrían utilizar libremente las medidas debajo impacto en el comercio, frecuentemente llamadas de Caja Verde (ver artículo página 4).

Además, se permiten ciertos pagos directos a los agricultores, denominados medidas de la Caja Azul, que requieren de los agricultores limitar su producción, y otros programas de asistencia gubernamental para estimular el desarrollo agrícola y rural en países en desarrollo. El Acuerdo también permite a los países en desarrollo solicitar trato especial y diferenciado en la implementación de las regulaciones, dándoles un plazo de gracia de 10 años (4 más que a los países desarrollados) para reducir dos tercios de los aranceles, el apoyo doméstico y los subsidios a la exportación.

El Comité de Agricultura

La tarea básica del Comité de Agricultura es revisar los compromisos de la Ronda Uruguay en esta materia y proveer a los Miembros de oportunidades para consultar cualquier asunto relativo a su implementación. El proceso de revisión se basa en las notificaciones regulares que los Miembros deben realizar sobre temas tales como el acceso a mercados, el apoyo doméstico y los subsidios a la exportación (v.gr. notificacionesad-hoc sobre cambios en medidas domésticas de Caja Verde y de restricciones a las exportaciones). Adicionalmente, el proceso de revisión ofrece una oportunidad a los Miembros para plantear "cualquier cuestión" relacionada con la aplicación de los compromisos contraídos en el marco del Programa de Reforma de la Ronda Uruguay.

Temas de interés en torno al Acuerdo

En la implementación de las regulaciones del Acuerdo el interés primordial de los países de América Latina es facilitar el aporte de este comercio al desarrollo económico. Por un lado, los Acuerdos GATT permiten a los países en desarrollo solicitar trato especial y diferenciado en la implementación de la normativa agrícola. Por otro, para poder obtener un mayor acceso al mercado internacional, les interesa promover la implementación de las regulaciones en países desarrollados como los EEUU y los de la UE, que todavía utilizan subsidios a la exportación y pagos directos de apoyo doméstico. Otra preocupación, que está tornándose crítica para América Latina, se relaciona con el impacto que la liberalización del comercio podría tener en la seguridad alimentaria yen los precios de productos agrícolas de importación. A este respecto, encontramos la introducción de semillas genéticamente modificadas al mercado internacional, las cuales, al permitir mayores niveles de producción y ser más resistentes a pestes, podrían derivar en precios inaccesibles para muchos agricultores en los países en desarrollo y mayor desigualdad en la capacidad de competencia y niveles de producción, mayores riesgos de pérdida en la biodiversidad agrícola, y finalmente, la alteración de la vida tradicional agrícola de comunidades indígenas.

La implementación del Acuerdo ha sido criticada por varios países, incluyéndolos miembros del Grupo Cairns2. Muchos de ellos argumentan que el Acuerdo no ha sido efectivo en la reducción de la protección y los subsidios existentes en países desarrollados. Entre las deficiencias mencionadas más frecuentemente se encuentran: a) subsidios a la exportación y la producción; b) el incremento en los aranceles; c) otras barreras de acceso a mercados, incluyendo la administración e implementación de cuotas arancelarias y procedimientos administrativos complejos y confusos. Estas deficiencias representan obstáculos de acceso a los mercados y distorsionan los precios y la producción.

Las próximas negociaciones

Bajo el Artículo 20 Parte XII del Acuerdo de Agricultura, los Miembros acordaron que las negociaciones para continuar con el proceso de reforma deberán tomar en cuenta los siguientes cuatro elementos: a) la experiencia adquirida hasta esa fecha en la aplicación de los compromisos de reducción del proteccionismo; b) los efectos de los compromisos de reducción en el comercio agrícola; c) las preocupaciones no comerciales, el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo Miembros y el objetivo de establecer un sistema de comercio agropecuario equitativo y basado en el mercado; y d) los nuevos compromisos que sean necesarios para alcanzar los mencionados objetivos a largo plazo (ver artículo página 4).

A pesar de que estos temas fueron definidos como parte de los Acuerdos de Marrakech en 1994, en el marco de la preparación a la revisión del Acuerdo, se han desarrollado una gama de posiciones que tendrán un peso sobre los temas a negociar (ver artículos páginas 2-4).

El reto para los países en desarrollo está en poder asumir un papel mas activo, una presencia más fuerte en las negociaciones. Durante 1998 se llevaron a cabo dos reuniones informales del Foro Técnico de los Negociadores Agrícolas de Países Americanos, en las que se resaltó la importancia de identificar y concertar acciones de cooperación entre los países americanos con miras a la nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales de la OMC. Como primera fase de este proceso yen preparación para la revisión del Acuerdo, se piensa identificar temas a negociar para presentarlos en febrero de 1999 ante la OMC. En la segunda y tercera fase se revisarán los temas de la agenda y se preparará un mandato de negociación. Estos procesos para definir temas de interés común para la región ciertamente ayudarán a establecer un frente más claro y fuerte durante la revisión y las nuevas rondas de negociación en la OMC.

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