Opciones para las negociaciones en la OMC sobre ayuda interna y agricultura

28 Julio 2017

En las Naciones Unidas, los gobiernos han acordado poner fin al hambre y a todas las formas de desnutrición para 2030, como parte de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Uno de los objetivos establecidos para lograr esta meta incluye "corregir y evitar las restricciones comerciales y las distorsiones en los mercados agrícolas mundiales"[1].

 

Desde la 10ª Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en Nairobi (Kenia) en 2015, los negociadores de diferentes países y grupos han presentado una serie de ideas sobre ayuda interna agrícola. Mientras que algunos negociadores sostienen que las nuevas disciplinas necesitan, en última instancia, conducir a niveles aplicados más bajos de ayuda interna que distorsiona el comercio, otros enfatizan que cualquier nueva regla debe priorizar la corrección de los desequilibrios históricos en los niveles de apoyo permitidos. Muchos negociadores consideran ambos objetivos cruciales. La mayor parte de los miembros de la OMC aspira a obtener algún resultado en esta área en la 11ª Conferencia Ministerial, que se celebrará en Buenos Aires (Argentina), en diciembre de 2017.

 

Este artículo explora varias propuestas recientes presentadas por los gobiernos sobre este tema, con el fin de contribuir para que los negociadores y otros actores comprendan cómo éstos pueden afectar los niveles aplicados de ayuda interna, así como los límites máximos permitidos bajo las normas de la OMC.

 

Propuestas basadas en la estructura existente del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC

 

Un primer conjunto de ideas implica recortar la ayuda utilizando las categorías existentes en el actual Acuerdo sobre Agricultura de la OMC. Estas categorías incluyen subvenciones de "compartimento ámbar", que distorsionan el comercio y se calculan utilizando la Medida Global de Ayuda (MGA); el nivel de ayuda de minimis; ayuda del "compartimento azul" para limitar la producción; y el párrafo 2 del Artículo 6 del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC, que permite a los países en desarrollo ofrecer cierto tipo de subvenciones sin límites a insumos e inversiones.

 

Algunos países exportadores agrícolas han manifestado que la MGA y el apoyo de minimis deben ser abordados de forma ofensiva, especialmente cuando este tipo de ayuda es utilizada por los mayores productores y exportadores del mundo. Otros, en particular los países en desarrollo, desean que el párrafo 2 del Artículo 6 permanezca inalterado.

 

La preocupación de recortar el apoyo mediante las categorías actuales de la OMC se mantiene debido a que este enfoque ya ha sido probado en el pasado con limitado éxito y, también, por su escasa posibilidad para corregir los actuales niveles de apoyo máximos permitidos en los diferentes países.

 

Propuestas para los topes globales

 

Un segundo conjunto de propuestas se centra en establecer, como base para futuras reducciones graduales, un límite máximo para toda la ayuda interna que causa distorsión al comercio. Esto podría ser un techo fijo (por ejemplo, basado en un período de referencia anterior) o un techo variable – por ejemplo, una parte del valor de la producción agrícola (VdP), que mide la producción real de un país. Muchos países en desarrollo sostienen que cualquier nuevo techo en la ayuda interna que distorsiona el comercio debe reducir la brecha entre los actuales niveles máximos consolidados y los niveles reales aplicados.

 

Si bien algunos países desean que se incluya un tope para todos los tipos de ayuda que distorsionan el comercio enumerados en el Acuerdo sobre Agricultura, otros han explícitamente sugerido excluir los subsidios a los insumos y las inversiones para los agricultores de bajos ingresos y escasos recursos.

 

Los negociadores también tendrían que definir si los países pueden utilizar los niveles de ayuda interna de minimis por encima del tope global. Independientemente de cómo se defina, el propósito de tal límite global es consolidar los niveles aplicados de ayuda interna y, así, servir como base para futuras nuevas reducciones graduales a lo largo de un período determinado.

 

Nuestro estudio examina estas propuestas analizando los niveles históricos de subsidios proporcionados por las principales economías, de acuerdo con los datos notificados por los gobiernos a la OMC. Explora escenarios con un techo fijo establecido en 5, 10 o 20% de VdP, ya sea considerando un período de base fijo (2008-2010), o como un porcentaje del VdP actual.

 

Sobre la base de las notificaciones más recientes de la OMC, sólo algunas de las propuestas de negociación parecen conducir a recortes efectivos en los niveles aplicados de ayuda interna que distorsiona el comercio. Del análisis, podemos concluir que, si bien un límite mínimo fijado en 5% de la producción agrícola no requeriría que la Unión Europea (UE) redujera los niveles efectivamente aplicados de subsidios, sí sería inferior a los actuales niveles de apoyo aplicados en Japón – y posiblemente también para Canadá – y sería sólo ligeramente superior a los de los Estados Unidos.

 

Al mismo tiempo, un límite mucho menos restrictivo, fijado en 20% de la producción agrícola, sería considerablemente superior a los límites comprometidos por algunos países en la OMC bajo las normas vigentes. Este sería el caso de Canadá, Estados Unidos y también de la UE, en el caso de un tope flotante o variable. Establecer un límite máximo seguiría restringiendo las flexibilidades existentes si el nuevo límite toma en consideración el nivel de minimis y los pagos realizados bajo el compartimento azul además de lo considerado en la MGA.

 

Aunque China e India no han notificado a la OMC datos oficiales sobre subvenciones agrícolas desde 2010, los niveles aplicados de ayuda que distorsiona el comercio son inferiores al 5%, a menos que se incluyan en el cálculo los subsidios concedidos a los productores de bajos ingresos y escasos recursos. Para esos países, ninguno de los escenarios probados requeriría recortes efectivos en la ayuda interna aplicada. Sin embargo, a excepción del escenario en que el nivel de minimis se limita al 20% del VdP actual (es decir, el status quo), todos los escenarios impondrían restricciones adicionales a esos países. Esto supondría una desviación significativa de los proyectos de textos de negociación presentados en el pasado. Por consiguiente, las propuestas de un tope tendrían que adaptarse a las circunstancias específicas de los diferentes miembros e introducirse gradualmente en un período de reducción a lo largo de varios años. Un enfoque híbrido entre un tope fijo y flotante, o variable, también podría ser considerado.

 

 

Propuestas de negociación para productos específicos y reducción de la concentración

 

Un tercer conjunto de propuestas se ha concentrado en evitar la concentración excesiva de ayuda mediante el establecimiento de disciplinas, o normas, para la concesión de subsidios a productos específicos. Una vez más, los países desarrollados y los en desarrollo manifiestan apoyos diferentes, con una mayor proporción de países desarrollados defendiendo la concesión de ayuda que distorsiona el comercio para productos específicos y países en desarrollo que prefieren la ayuda no específica a productos (como los subsidios y fertilizantes).

 

En Corea del Sur, por ejemplo, únicamente el arroz constituye el 70% de toda la ayuda que distorsiona al comercio, mientras que en la UE esta proporción representa el 35% para los productos lácteos y casi el 20% para el trigo. En los Estados Unidos, los productos lácteos y el maíz representaron casi el 40% de toda la ayuda que distorsiona el comercio, mientras que en Japón la participación de la carne de cerdo y la carne vacuna representó conjuntamente casi dos tercios del total.

           

Los negociadores han sugerido varias opciones para disciplinar los subsidios a productos específicos. La primera opción consiste en fijar un tope por producto específico, que puede ser un límite fijo o un porcentaje del VdP. Otra posibilidad es definir un límite por producto específico como un porcentaje determinado de la ayuda total que distorsiona el comercio. Del mismo modo, un tercer enfoque sugiere el establecimiento de un límite por producto como un porcentaje determinado del total de ayuda que distorsiona el comercio permitida, considerando el nuevo tope global. Por último, una innovación propuesta por los países menos adelantados para tratar el algodón concretamente sería fijar un límite a las transferencias que se realizan a los productores de algodón calculadas como un porcentaje de los ingresos brutos agrícolas de este producto.

 

En general, sin embargo, las grandes variaciones en el apoyo de las propuestas sobre productos específicos, considerando los diferentes productos básicos y países, pueden dificultar en el corto plazo establecer un límite uniforme para todos los productos, a menos que se contemplen excepciones o flexibilidades específicas. Una alternativa posible para superar este problema podría ser establecer límites basados en niveles históricos con compromisos de reducción gradual.

 

Propuestas para el tratamiento de las distorsiones al comercio

 

Finalmente, varias propuestas sobre el tratamiento de las distorsiones al comercio se han centrado en calibrar los niveles de compromisos basados en diferentes factores.

 

Como en el pasado, numerosos miembros de la OMC siguen haciendo hincapié en la necesidad de un trato especial y diferenciado para los países en desarrollo, los países menos adelantados, las economías pequeñas y vulnerables y los países en desarrollo importadores netos de alimentos. Un trato especial y diferenciado puede implicar que aquellos países que se encuentran contemplados en estos grupos resulten exentos de compromisos de reducción relacionados con la ayuda interna, así como en la cooperación vinculada a asistencia técnica y fomento de las capacidades.

 

Sin embargo, otras propuestas sobre las reglas de ayuda incluyen tener en cuenta factores tales como la relevancia de los flujos comerciales, los volúmenes de producción o el impacto en los países pobres.

 

Los socios deberían considerar entonces el desarrollo de un índice, o un indicador formal, que combine diferentes variables como el volumen de producción, la proporción de la producción doméstica que se exporta, la cuota que ese país representa en las exportaciones mundiales y la intensidad de la ayuda, probablemente definida como el porcentaje destinado al producto específico dentro del VdP. Con arreglo a este enfoque, el índice proporcionaría para cada miembro de la OMC un coeficiente que indicaría el nivel de compromiso que debe asumir cada país.

 

Del mismo modo, los países también podrían considerar el desarrollo de disciplinas más agresivas para las medidas que causan distorsiones en aquellos productos de especial importancia para los países menos adelantados. Utilizando el análisis de la Perspectiva Agrícola preparado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por su sigla en inglés), es posible identificar un conjunto de productos que revisten particular importancia para este grupo, ya sea porque se espera que se produzcan grandes volúmenes por los países menos adelantados, o porque se exportan o importan en grandes volúmenes. Mientras que el arroz y el maíz son especialmente importantes a este respecto, otros productos fuertemente distorsionados son aparentemente menos importantes para el grupo (como la carne vacuna, el cerdo y los productos lácteos).

 

Consideraciones finales

 

Los negociadores de la 11ª Conferencia Ministerial de la OMC deberán lograr un delicado equilibrio entre la agricultura y otros temas. Entre otras cosas, tendrán que considerar la mejor forma de lograr avances en materia de comercio agrícola, tomando debida cuenta de las sensibilidades de los países, mismo en el ámbito de la ayuda interna.

 

Existe consenso de que los negociadores deberán adoptar medidas significativas para corregir los desequilibrios históricos en los niveles máximos permitidos de la ayuda que distorsiona el comercio y establecer, al mismo tiempo, un marco adecuado para disciplinar en el futuro los niveles de apoyo aplicados.

 

Las diferentes ideas presentadas constituyen un punto de partida útil para discusiones sobre la mejor forma de delinear las futuras disciplinas. Los responsables por la formulación de políticas y los negociadores deben ahora considerar cómo refinar y elaborar esas ideas para favorecer la construcción de mercados de alimentación y agrícolas más equitativos y sostenibles.

 

* Christophe Bellmann es investigador senior asociado de ICTSD.

** Jonathan Hepburn es director senior del Programa de Agricultura de ICTSD.




[1] Este artículo resume algunas de las conclusiones de un documento más extenso preparado por el International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD). Véase: Bellmann, Christophe; Hepburn, Jonathan. Negotiating Global Rules on Agriculture Domestic Support: Options for the WTO’s Buenos Aires Ministerial Conference. Ginebra: ICTSD, 2017. Disponible en: <http://bit.ly/2vJR0U7>. 

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