Opciones de políticas comerciales para océanos y pesca sostenible

18 Octubre 2016

La capacidad que tienen los océanos y la pesca para seguir aportando a la sociedad depende de su sostenibilidad. Asegurar esto se ha convertido en un desafío global, pues las prácticas no sostenibles son un peligro para la biodiversidad marina, la seguridad alimentaria y los medios de subsistencia, especialmente con respecto a las futuras necesidades, las que se ven afectadas por la sobrepesca, la contaminación y el calentamiento global, entre otros. El rápido crecimiento de la acuicultura y su contribución a la oferta de proteína de pescado ha reducido la presión, pero aumentó la preocupación de su impacto ambiental, resaltando la necesidad de lograr una acuicultura sostenible a escala mundial.

El comercio de pescado y productos pesqueros es considerable. Se calcula que 37% de la cosecha de peces se exporta para consumo humano o en variantes no comestibles. Esto representa una oportunidad para que las políticas comerciales solucionen los desafíos a los que se enfrentan la pesca y los océanos, incluida la acuacultura. ICTSD, en conjunto con el Foro Económico Mundial, reunió a un grupo de expertos bajo la Iniciativa E15 para sumar ideas a fin de identificar las opciones de políticas y oportunidades de reformas al sistema de comercio mundial para apoyar una transición hacia una pesca sostenible y océanos más saludables.

Desafíos a los que se enfrentan los océanos y la pesca
Se han establecido un buen número de instituciones de gestión y gobernanza de pesca marina con el fin de impulsar la sostenibilidad de las pesqueras locales, nacionales, regionales e internacionales. Aunque hay casos de éxito, los intentos no han podido equilibrar el uso vigente y futuro de la pesca debido a la prioridad de la ganancia económica a corto plazo, la falta de gestión preventiva y los débiles mecanismos de ejecución que suelen llevar a la sobrepesca.

Impacto de la sobrepesca en las reservas silvestres
La ampliación del alcance geográfico de la pesca durante la segunda mitad del siglo XX ha implicado un aumento de diez veces en la pesca a escala mundial (figura 1). Las causas de tan marcado aumento son varias, entre las que se incluyen una gestión poco eficaz, innovación tecnológica y la asignación de subvenciones. La ampliación ha sido tal que el Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por siglas en inglés) calcularon en 2009 que el total de la pesca mundial podría alcanzarse con la mitad del esfuerzo empleado. El aumento en el esfuerzo y en la pesca que se registró perjudicaron a las reservas silvestres de peces y a su entorno. Dicho impacto ha afectado de forma significativa a los ecosistemas marinos y a la salud de los océanos. Para asegurar la sostenibilidad de las pesqueras en todo el mundo, la comunidad internacional deberá implementar políticas de cooperación integrales a fin de responder de forma más efectiva que antes.

Crecimiento en la producción de la acuicultura
En 1970, la acuicultura aportó 3% de la oferta de pescado a escala internacional. Hoy, las pesqueras de todo el mundo proporcionan más pescado para consumo humano que los desembarques silvestres, aunque la pesca mundial de peces silvestres sigue siendo mayor debido a los usos no alimentarios como harina de pescado. El aumento en la producción acuícola de los últimos años tiene sus costos y beneficios. Ha ayudado a acercar la brecha que había entre la creciente demanda y el estancamiento de las reservas de peces silvestres. Sin embargo, en algunos casos, el aumento en la producción acuícola ha causado un impacto ambiental, por lo que resulta crucial ejecutar políticas y medidas cohesionadas para asegurar que las granjas de peces operen minimizando las externalidades negativas.

Pesca ilegal no declarada y no regulada
La pesca ilegal no declarada y no regulada (INDNR) sigue siendo una práctica común en muchas partes del mundo. Es un obstáculo para la gestión efectiva y la sostenibilidad y representa una pérdida de ganancias potenciales para muchos países costeros en desarrollo. La pesca INDNR se da por la sobrecapacidad de flotas pesqueras, la creciente demanda de pescado, una gestión inadecuada de las pesqueras y por las bajas multas que se imponen cuando los pescadores son detenidos por cargos de pesca ilegal.

Subvenciones a la pesca
Pueden identificarse tres tipos de subvenciones según su impacto sobre los recursos pesqueros: a) subvenciones para gestión e investigación; b) subvenciones para mejorar las capacidades, que incluyen aquellas para la construcción y renovación de embarcaciones, combustible y programas de desarrollo de pesqueras, entre otras; y c) subvenciones ambiguas, que incluyen programas para la recompra de embarcaciones y desarrollo de comunidades pesqueras rurales, que pueden promover o minar la sostenibilidad de las reservas de peces dependiendo de las circunstancias.

Aunque la información sigue siendo escasa, en parte por la poca transparencia, el total de subvenciones a las pesca se estima en US$ 35 mil millones, lo que representa entre 30% y el 40% de los valores generados por la pesca silvestre en todo el mundo. Las subvenciones establecidas para mejorar la capacidad representan la mayor parte y se acercan a US$ 20 mil millones.

Medidas arancelarias y no arancelarias
Las medidas arancelarias y no arancelarias dan forma al comercio y procesamiento de pescado y son ampliamente utilizadas. Desde la perspectiva del desarrollo sostenible, la liberalización de aranceles acarrea una variedad de tensiones políticas. La primera incluye equilibrar los intereses de aquellos que se benefician contra quienes podrían perder si se reducen los aranceles a los productos pesqueros. La segunda tiene que ver con equilibrar el aumento en la demanda y el potencial de ganancias a partir de la liberalización con la necesidad de limitar los niveles de pesca para asegurar la sostenibilidad a largo plazo.

Aunque es cierto que las barreras arancelarias sobre los productos pesqueros han disminuido debido a la integración regional y la liberalización unilateral, ha aumentado la importancia de las medidas no arancelarias. Estas pueden percibirse como obstáculos al acceso a los mercados o como herramientas necesarias para proteger la salud pública y apoyar la producción sostenible. Las opciones de políticas abajo enlistadas fueron diseñadas con la idea de que la diferenciación basada en los métodos de proceso y producción podría ser legítima.

Opciones de políticas relacionadas al comercio
Las medidas y políticas comerciales constituyen una parte esencial del marco político general necesario para respaldar las prioridades de desarrollo humano y ambientales sostenibles relacionadas a los océanos y a la pesca. Para apoyar dichos objetivos, las opciones de políticas se dividen en tres paquetes de trabajo: cierre del mercado a la pesca INDNR, disciplinas para las subvenciones a la pesca, y atención a las medidas arancelarias y no arancelarias.

Cierre del mercado para la pesca INDNR
La raíz del problema de la pesca parte de la sobrecapacidad de las flotas pesqueras, la gestión inadecuada, una gobernanza débil y la avaricia. El objetivo es sugerir medidas políticas comerciales como elementos clave para su solución. Esto podría conseguirse si se cierran puertas comerciales internacionales a los productos INDNR, tomando en cuenta los ajustes que tendrían que hacer los países con pocos ingresos.

Creación de medidas unilaterales consultadas, efectivas, y coordinadas
La regulación de la pesca INDNR de la Unión Europea (UE), en particular su sistema de alerta, ha surtido cierto impacto. Una laguna clave en su situación actual es que la política de importación de la UE se limita a un solo mercado, aunque Estados Unidos se encuentra buscando más opciones. Para que esta recomendación tenga éxito es necesario que otros de los grandes mercados pesqueros adopten medidas comerciales que incorporen los aspectos positivos del sistema europeo, como aquellos que atienden el transbordo y la importación de pesca INDNR. Las medidas unilaterales coordinadas deben consultar a los socios comerciales afectados y avanzar según su condición, pensando en el bloqueo a la importación como última opción. El impacto de las medidas de importación para la pesca INDNR dependerá de la mejora de los sistemas de gobernanza marinos subyacentes, que incluyen esquemas de documentación de pesca, listas de buques de pesca INDNR, rastreabilidad y responsabilidades de estados insignia.

Creación de una red de medidas regionales para el comercio de pesca INDNR
La naturaleza global del comercio pesquero implica que muchos productores podrían tener la capacidad para vender productos de pesca INDNR en mercados menos regulados. Para ampliar el alcance de las medidas de importación, sería necesario adoptarlas sobre una base bilateral o regional a través de acuerdos comerciales regionales (ACR). Este enfoque busca utilizar los ACR para vincular medidas comerciales unilaterales de pesca INDNR en una red cohesionada con una vasta cobertura de países, ya sea de forma directa o mediante el establecimiento de plataformas que dirijan a los países hacia una mejor práctica.

Algunos ejemplos podrían ser disposiciones en el acuerdo de la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés) para asegurar que exista coherencia entre los sistemas de la UE y Estados Unidos, además del establecimiento de plataformas de pesca INDNR en el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) y en el Acuerdo de Libre Comercio Tripartito de África. Para mejorar la efectividad de dichas medidas, los vínculos deberían desarrollarse junto con grandes mercados de importación, especialmente el chino, que no forman parte de otros acuerdos.

Instrumentos multilaterales para el comercio de productos de pesca INDNR
Enfoques regionales para cerrar el mercado a productos provenientes de pesca INDNR podrían cambiar la economía de dicha práctica. Sin embargo, si se busca una solución integral e inclusiva, lo mejor sería negociarlo multilateralmente. Esta opción es nueva en cuanto busca usar los acuerdos regionales para respaldar la activación de otros instrumentos multilaterales y para establecer, a través de la Organización Mundial del Comercio (OMC), un código de conducta para el comercio de productos de pesca ilegal.

Podrían considerarse las siguientes opciones: enlistar las especies marinas en peligro de extinción en el Apéndice I o II de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres e incluir algunos elementos de mejores prácticas en sistemas unilaterales y regionales en algún código voluntario sobre importación de pesca INDNR y transbordo dentro de la OMC.

Apoyo a la expansión de esquemas del sector privado
Se ha planteado que las soluciones que parten del Estado no serán suficientes para hacer frente a los problemas que representa la pesca INDNR. Debe recibirse apoyo y complementarse con iniciativas y actores del sector privado. Varios de los esquemas de certificación del sector privado se enfocan en las evaluaciones de sostenibilidad y legalidad de los peces capturados y algunos ya incluyen sistemas de rastreabilidad integrales y confiables que podrían usarse para asegurar la legalidad del origen de los peces dentro de la cadena de suministro. Sin embargo, los esquemas del sector privado podrían mejorarse si se aumenta la participación de las pesqueras de países en desarrollo en la consecución de certificados de legalidad y sostenibilidad. El apoyo orientado al desarrollo de la recolección de información e infraestructura para permitir la rastreabilidad y certificación de productos pesqueros podría ofrecerse como Ayuda para el Comercio.

Disciplinas para las subvenciones a la pesca
El objetivo es mejorar la transparencia sobre las subvenciones a la pesca e impulsar un acuerdo multilateral para lograr una reforma a las subvenciones. El elevado apoyo a la mejora de la capacidades en el sector pesquero es uno de los motores clave de la insostenibilidad que las siguientes opciones de política buscan regular y reducir.

Desarrollar información confiable sobre las subvenciones a la pesca
Existen solo unas cuantas evaluaciones independientes del nivel de las actuales subvenciones con las que se pueden comparar las notificaciones inconsistentes de la OMC. Mejorar la transparencia es uno de los requisitos fundamentales para seguir con el trabajo sobre las disciplinas. Podría estimularse la acción no solo dando cuenta del problema, sino también al proveer datos aceptados por los Gobiernos responsables de implementar las reformas. Lo anterior apoyaría la transparencia y el monitoreo de las reformas unilaterales, así como la cohesión entre políticas nacionales, fortalecería el impulso generado por la reforma colectiva y permitiría el reporte e implementación de la reducción de compromisos pendientes de verificación.

Disciplinas a las subvenciones por parte de un conjunto de países
Dada la dificultad para adoptar disciplinas universales a las subvenciones a la pesca vía la OMC y la urgente necesidad de acción, podría formarse una coalición de países para avanzar en el tema. Para reducir el parasitismo (free-riding) de los principales países que ofrecen subvenciones, el acuerdo podría combinarse con normas de comercio que especifiquen las condiciones preferenciales bajo las que este grupo de países regiría su comercio de pescado y productos pesqueros con países que no formen parte del acuerdo.

Disciplinas multilaterales ascendentes construidas por etapas
Otra opción sería formar un grupo de países con el fin de estimular una acción colectiva con compromisos ascendentes para una reforma a las subvenciones. Cada país declararía la cantidad de subvenciones orientados a mejorar las capacidades que podrían eliminar voluntariamente dentro un periodo específico. Sobre la base de dichos compromisos voluntarios, el grupo negociaría la brecha restante entre las ofertas y el nivel de reducciones generales requerido a escala multilateral. Para acortar distancias de forma efectiva, el proceso requeriría de participación multilateral o al menos del involucramiento de los principales países que subvencionan la pesca. El acuerdo plurilateral podría catapultarse con el tiempo, volviéndose multilateral si se involucran los actores principales.

Reiniciar las negociaciones de la OMC en áreas de relativo acuerdo
También podría buscarse un acuerdo multilateral ambicioso mediante el establecimiento de disciplinas construidas sobre las reformas a las subvenciones que hayan motivado la mayor cantidad de apoyo durante las negociaciones sobre las subvenciones a la pesca. Entre estas se incluyen las subvenciones a la pesca INDNR, transferencia de embarcaciones y acuerdos de entrada.

Centrar las negociaciones en las poblaciones mundiales de peces
Uno de los motivos clave de la falta de progreso en las prolongadas negociaciones de las subvenciones a la pesca en la OMC es que tienen el requisito de apuntar a un acuerdo “todo incluido”. Una forma de superar este obstáculo es alinear las políticas de subvenciones con los intereses nacionales a través de la división de pesqueras nacionales e internacionales. Lo anterior incluiría a las pesqueras que operen dentro de la zona económica exclusiva de un país, abarcando así las poblaciones de peces que pasan sus vidas dentro de la zona. Esto último incluiría poblaciones de peces transfronterizos, de elevada migración y reservas independientes en alta mar. Las negociaciones internacionales podrían priorizar el acuerdo para modificar las subvenciones que afecten a las poblaciones internacionales de peces y los Gobiernos que experimenten presión de la sociedad civil podrían trabajar de forma unilateral para modificar las subvenciones que afecten a sus pesqueras.

Medidas arancelarias y no arancelarias
Existen varias reformas políticas que podrían ayudar a hacer más eficientes los mercados de productos pesqueros. Estas pueden incluir la reducción de distorsiones como el incremento de aranceles, mejora de infraestructura y establecimiento de procedimientos para reducir los costos del comercio. Las siguientes opciones tratan sobre problemas específicos dentro del comercio internacional entre pesqueras, particularmente en lo relacionado a los productores de los países en desarrollo.

Diferenciar entre peces capturados y de acuicultivos en códigos arancelarios
Diferenciar entre productos pesqueros silvestres y de acuicultivo en las líneas arancelarias permitiría una mejor medición de la cambiante estructura del comercio pesquero global y mejoraría la trazabilidad de productos en la cadena de suministro. Esto también ayudaría a los legisladores a hacer frente a los diferentes tipos de impactos ambientales de ambos métodos de producción. El propósito sería reunir información concerniente a los flujos de productos provenientes de pesca silvestre y acuícola, sin asignar niveles arancelarios diferentes a dichos productos.

Ayudar a la adaptación de países que dependan de las preferencias
A medida que se difuminan los márgenes de preferencias, los productores que dependen de estas necesitarán ajustarse a la competencia. Si se definen normas de origen más flexibles en los acuerdos preferenciales, estas podrían ayudar a los productores a diversificar las fuentes de insumos y la entrada a redes globales de producción, creando más opciones a medida que crece su competitividad. También podrían facilitar el desarrollo de las cadenas regionales de valor. La flexibilidad podría quedar condicionada al cumplimiento de requisitos de sostenibilidad y legalidad. Más allá de las normas de origen, podría pensarse en mecanismos de financiación internacional, incluso bajo la iniciativa de la Ayuda para el Comercio, para ofrecer asistencia técnica a los productores a fin de que se ajusten a la pérdida de competitividad causada por el desgaste de las preferencias o esquemas de preferencias.

Asistencia a países de bajos ingresos exportadores de pescado
El objetivo de esta opción es ayudar a los productores a adaptarse a las cambiantes condiciones de competencia impuestas por los estándares de sostenibilidad. A medida que las barreras arancelarias pierden relevancia en los principales mercados, es probable que los sectores público y privado se conviertan en la principal limitación para el acceso a los mercados.

Los pequeños productores ubicados en países pobres, con un limitado acceso a capital se encuentran en desventaja cuando se trata de cumplir con los estándares de los mercados de exportación. Dada la contribución del mercado pesquero al empleo y a los ingresos en general de muchos países en desarrollo, es vital seguir un enfoque en el que los productores puedan certificarse. Los actores privados se encuentran en una buena posición para mejorar la entrada a los esquemas de certificación existentes y para ayudar a los productores y distribuidores a acortar distancias entre la realidad de la producción y los requisitos de abastecimiento.

Cohesión entre los estándares privados y el código OTC sobre normas
Aunque las disposiciones de los Acuerdos de la OMC sobre los Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) y las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias no abarcan formalmente las normas y etiquetado privado, se le pide a los organismos no gubernamentales encargados de fijar dichas normas que se adhieran al Código de Buena Conducta para la Elaboración, Adopción y Aplicación de Normas del Acuerdo OTC. Para que su poder económico le dé forma a los patrones de producción y asegure que sean inclusivos, se debe requerir de estos esquemas que sigan los principios básicos que se establecieron en la Decisión del Comité OTC del año 2000 sobre normas internacionales, tales como transparencia, apertura y cohesión, pero también que conserven su efectividad como incentivos a la producción acuicultora y la sostenibilidad de las pesqueras.

Vincular sistemas de reconocimiento mutuo a estándares aplicables a productos pesqueros
Las medidas sanitarias y fitosanitarias y los OTC son diferentes y en ocasiones se aplican de forma inconsistente. El reconocimiento mutuo entre grandes mercados podría dejar fuera a otros productores y reducir su competitividad, incluso si cumplen con los estándares establecidos. Para asegurar que las herramientas de integración que cubren medidas transfronterizas sean inclusivas, los integrantes de los grandes acuerdos comerciales regionales, como el TPP y el TTIP, podrían plantearse la inclusión de un mecanismo de vinculación con el que los socios comerciales fuera del acuerdo, pero cuyas pruebas y sistemas de evaluación de conformidad compartan reconocimiento con alguna de las partes del acuerdo, puedan beneficiarse de las amplias disposiciones de mutuo reconocimiento del acuerdo.

Prioridades y próximos pasos
Soluciones políticas basadas en el comercio abarcan una reforma a las subvenciones dañinas y los esfuerzos para permitir el acceso al mercado pesquero internacional solo para productos sostenibles y legales. Aunque es cierto que existe una cierta preferencia por los enfoques multilaterales, se proponen opciones para facilitar la construcción de soluciones más amplias en el largo plazo. Los instrumentos unilaterales coordinados podrían ser útiles medidas a corto plazo, pero deben ser justas, transparentes, razonables y adecuadas.

Un acuerdo comercial sectorial sobre pesca sostenible podría abordar varios aspectos relacionados con el comercio pesquero, incluyendo medidas arancelarias y no arancelarias, pesca INDNR y subvenciones a la pesca. La Ayuda para el Comercio, además de otras herramientas de desarrollo financiero, podrían usarse no solo como catalizadores del acuerdo y de la acción, sino también para mitigar los impactos negativos de las políticas sobre la pesca a pequeña escala. Dicha iniciativa sectorial podría desarrollarse ya sea dentro de la OMC como un acuerdo plurilateral o en el marco de un ACR.

Los tres paquetes de trabajo antes referidos que contienen las opciones de políticas ofrecen una agenda innovadora e inclusiva para las reformas nacionales y la cooperación internacional.[1]




[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Sumaila, U. (2016). Trade Policy Options for Sustainable Oceans and Fisheries. Ginebra, Suiza: ICTSD & WEF.

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