Negociaciones sobre subsidios a la pesca en la OMC

30 Agosto 2017

Las discusiones sobre subsidios a la pesca en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) no son recientes. Ya en 1999, en el Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC, Australia, Estados Unidos, Filipinas, Islandia y Nueva Zelanda solicitaron la eliminación gradual de las subvenciones en la pesca bajo el argumento de que éstas son perjudiciales al medio ambiente y al comercio. Luego Chile, Ecuador y Perú se sumaron al grupo, que solicitó a la OMC revisar los posibles vacíos del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (SMC) en relación a las subvenciones pesqueras.

 

Es en este contexto que los miembros de la OMC convinieron en Doha (2001) para “celebrar negociaciones encaminadas a aclarar y mejorar las disciplinas previstas en el Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del GATT [sigla en inglés para Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio] de 1994 y el Acuerdo SMC y procurar aclarar y mejorar las disciplinas de la OMC con respecto a las subvenciones a la pesca, teniendo en cuenta la importancia de este sector para los países en desarrollo”[1].

 

Cabe recordar que, en el Acuerdo SMC de la OMC, las partes reconocen que es objetivo de la Organización “acrecentar la producción y el comercio de bienes y servicios, permitiendo al mismo tiempo la utilización óptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivo de un desarrollo sostenible y procurando proteger y preservar el medio ambiente”.

 

Las discusiones en la OMC se dan en el Grupo de Negociación sobre las Normas (GNN). El proceso ha sido largo y ha tenido altibajos, pero el interés y preocupación en torno al tema no ha dejado de estar presente. Las negociaciones han tenido como argumento de base el que las subvenciones elevadas otorgadas por algunos países contribuyen a sobrecapacidad y sobrepesca. Los diálogos en esa materia reflejan la preocupación global sobre sus efectos en términos de competencia comercial desleal y la sostenibilidad de los recursos.

 

En la comunicación al GNN presentada por Australia, Chile, Ecuador, Estados Unidos, Filipinas, Islandia, Nueva Zelanda y Perú en el 2002, se señala que “las distorsiones del comercio se manifiestan en forma de cambio de las posiciones competitivas relativas en el mercado de los productores en los países respectivos. En cambio, en el sector de la pesca, las subvenciones pueden distorsionar también el acceso a poblaciones de peces compartidas, con lo que limitarán el acceso productivo de otros participantes al reducir un recurso agotable. Las consecuencias perjudiciales son diversas. Los países que no otorgan subvenciones y que tratan de limitar las capturas totales para salvaguardar una población de peces compartida pierden con ello, en beneficio de los países que otorgan subvenciones, las capturas suplementarias que esas subvenciones permiten obtener a los pescadores de los países que las otorgan. La competencia de flotas de pesca de altura subvencionadas puede hacer que para los países en desarrollo sea inviable, desde un punto de vista económico” (TN/RL/W/3).

 

En la Declaración Ministerial de Hong Kong de 2005, el tema es resaltado al precisarse que se “deberá fortalecer las disciplinas relativas a las subvenciones en el sector de la pesca, incluso mediante la prohibición de determinadas formas de subvenciones a la pesca que contribuyan al exceso de capacidad y la sobrepesca”. En esta Declaración, se exhorta a los participantes a que “emprendan sin demora nuevos trabajos detallados para, entre otras cosas, establecer la naturaleza y el alcance de esas disciplinas, con inclusión de la transparencia y la exigibilidad”. Asimismo, se dice que “deberá formar parte integrante de las negociaciones sobre las subvenciones a la pesca un trato especial y diferenciado apropiado y efectivo para los Miembros en desarrollo y menos adelantados” (Anexo D).

 

En 2007, el presidente del GNN distribuyó a los miembros su primer borrador de proyecto de textos refundidos sobre antidumping, subvenciones (incluidas las subvenciones a la pesca) y medidas compensatorias. En este documento, se proponían disciplinas específicas para subvenciones a la pesca en un nuevo anexo del Acuerdo SMC, incluyéndose la prohibición de subvenciones a la construcción de nuevas embarcaciones, costos de explotación, así como las que incurrían en pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR, por su sigla en inglés). El documento fue apoyado por el grupo Amigos de los Peces[2], los países en desarrollo y los países de menor desarrollo relativo (PMDRs). Sin embargo, subsistieron las divergencias, impidiendo que se lograra un acuerdo.

 

En 2008, el presidente del GNN presentó un documento basado en las propuestas de Estados Unidos, la Unión Europea (UE), China y el grupo Amigos de los Peces, consignando subvenciones prohibidas, las excepciones a estas prohibiciones, los casos excepcionales y el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo. A finales del mismo año, el GNN publicó una “Hoja de Ruta para Futuros Debates” como base para la continuación de las negociaciones. Se realizó el ejercicio de abordar las preguntas planteadas en la Hoja de Ruta y, a finales del 2009, el grupo Amigos de los Peces empezó a considerar nuevas propuestas sustantivas presentadas por las delegaciones.

 

Nuevo impulso

 

Las negociaciones de ciertos temas pendientes de la Ronda Doha han recibido un nuevo impulso en los últimos años. En la 9ª Conferencia Ministerial de la OMC, realizada en 2003 en Bali, se alcanzó como cosecha temprana el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC), temas de agricultura y PMDRs y en la 10ª Conferencia Ministerial de la OMC (2015), en Nairobi, hubo una segunda cosecha temprana, con la eliminación de subsidios a la exportación agrícola.

 

En junio de 2015, Argentina, Islandia, Noruega, Nueva Zelanda, Perú y Uruguay presentaron una comunicación en la cual planteaban “Elementos para unas disciplinas eficaces sobre las subvenciones a la pesca en el programa de trabajo posterior a Bali” (TN/RL/W/258), evidenciando el interés en contribuir con un acuerdo.

 

Sin duda, un contexto que renueva los aires de las negociaciones de subsidios a la pesca es la aprobación en el marco de Naciones Unidas de los denominados Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Agenda 2030. El ODS 14, por ejemplo, busca la conservación y la utilización en forma sostenible de los océanos, mares y recursos marinos para el desarrollo sostenible. La meta 14.6 de este ODS establece: “Para 2020, Prohibir ciertas formas de subvenciones a la pesca que contribuyen a la capacidad de pesca excesiva y la sobreexplotación pesquera, eliminar las subvenciones que contribuyen a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada y abstenerse de introducir nuevas subvenciones de esa índole, reconociendo que la negociación sobre las subvenciones a la pesca en el marco de la Organización Mundial del Comercio debe incluir un trato especial y diferenciado, apropiado y efectivo para los países en desarrollo y los países menos adelantados”.

 

Propuestas actuales

 

Es en este marco que se reactivan las negociaciones de subvenciones a la pesca y los miembros elaboran nuevas propuestas para abordar este tema. Actualmente se cuenta con siete propuestas de texto sobre la mesa: Nueva Zelanda, Islandia y Paquistán (TN/RL/GEN/186); UE (TN/RL/GEN/181/Rev1); Indonesia (TN/RL/GEN/189/Rev.1); países ACP (África, Caribe y Pacífico) (TN/RL/GEN/192); Argentina, Colombia, Costa Rica, Panamá, Perú y Uruguay (TN/RL/GEN/187/Rev.2); PMDRs (TN/RL/GEN/193); y Noruega (TN/RL/GEN/191). En la reunión del GNN de julio de 2017, los proponentes solicitaron al presidente que, con apoyo de la Secretaría de la OMC, realizara una compilación de los textos en una matriz a fin de facilitar el análisis, focalizar las discusiones y avanzar en las negociaciones, sin prejuzgar los resultados ni las posiciones de los miembros.

 

Los aspectos más sensibles en las negociaciones son los niveles de ambición en cuanto al ámbito, las disciplinas a cubrir, los plazos y medios de implementación y la forma en que se abordaría el trato especial y diferenciado.

 

Propuesta latina

 

El 24 de mayo de 2017, Argentina, Colombia, Costa Rica, Panamá, Perú y Uruguay presentaron al GNN una “Propuesta de Disciplinas sobre Subvenciones a la Pesca”, conocida como “propuesta latina“. El documento sugiere un tratamiento integral, pragmático y realista del tema, a fin de constituir un punto de partida para los debates. Cubre los tres ejes del ODS 14.6 al considerar la eliminación de las subvenciones relacionadas a la pesca INDNR, así como ciertas disciplinas en materia de subvenciones que contribuyen a la sobrecapacidad y a la sobrepesca, incluyendo disposiciones para el tratamiento de la pesca artesanal de pequeña escala. Asimismo, consigna artículos dedicados a la transparencia, cooperación técnica y una cláusula de revisión.

 

En relación a la pesca ilegal no declarada y no reglamentada, la propuesta recoge la definición de pesca INDNR del párrafo 3 del Plan de Acción de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por su sigla en inglés) para prevenirla. La prohibición alcanza a la embarcación y al operador involucrados en la pesca INDNR y propone ciertos criterios para la determinación realizada por un miembro, reconoce las listas de las Organizaciones Regionales de Ordenación Pesqueras (OROPs) de las que es parte y brinda la posibilidad de reconocer las listas de otras OROPs de las que no son parte, de acuerdo a la legislación nacional e internacional aplicable a cada miembro.

 

En cuanto a la eliminación de ciertas subvenciones que contribuyen a la sobrepesca, la determinación de su efecto negativo se basará en el estado de los stocks. En este punto, se consideran periodos de transición diferenciados para los que no tienen actualizado el estado de la población de peces en relación a la cual se provee el subsidio. Cada miembro mide si está en condición de sobrepesca dentro de su jurisdicción en base a mejor información científica. Se incluye también la eliminación del subsidio a la embarcación u operador que pesca más allá de jurisdicción nacional, excepto cuando sea en virtud a un derecho o cuota otorgada por una OROP.

 

En relación a la eliminación de subvenciones que contribuyen a la sobrecapacidad, la propuesta considera disciplinas restringidas a áreas más allá de jurisdicción nacional. Se plantea la prohibición de subsidios para incrementar capacidad de flota, así como mantener la capacidad de flota ya existente. Se prevé que los miembros puedan mantener o crear subvenciones destinadas a cubrir cuotas u otros derechos en OROPs, es decir, cuando se da de manera responsable.

 

La propuesta latina también considera una disposición sobre pesca artesanal basada en el ODS 14.b, en cuanto a facilitar el acceso de los pescadores artesanales a los recursos marinos y los mercados. En esta disposición se remite la definición de tal actividad a la legislación nacional y se señala expresamente que se eliminarán subvenciones si se incurre en pesca INDNR. Se trata de un aspecto esencial de la propuesta que apunta a un trato especial dentro de las aguas de jurisdicción de un miembro.

 

En cuanto a transparencia, la propuesta latina plantea que los miembros notifiquen algunas categorías adicionales a las que ya se realizan y prevé el uso de periodos de transición diferenciados. Los proponentes consideran también cooperación técnica para ayudar a los países en desarrollo y PMDRs a cumplir sus compromisos y una disposición relativa al examen anual de los progresos realizados en la aplicación.

 

Rol del Perú

 

A lo largo de estos años, el Perú ha sido uno de los miembros más activos en estas discusiones a través de la presentación de propuestas, comunicaciones, ya sea junto a los Amigos de los Peces u otros miembros de la OMC.

 

Ya en 1999, encontramos antecedentes de la participación del Perú, cuando, con Australia, Estados Unidos, Filipinas, Islandia, Noruega y Nueva Zelanda, presentó una propuesta de que los miembros acuerden la eliminación de las subvenciones que promueven una capacidad excesiva del sector de pesca, distorsionando el comercio. Desde el mandato de Doha sobre este tema, encontramos también documentos conjuntos con estos y otros miembros en cuanto a posibles enfoques, calificaciones, elementos de debate para nuevas disciplinas y balance sobre el progreso alcanzado.

 

En las Conferencias Ministeriales de la OMC realizadas en 2011 y 2013, el Perú apoyó las declaraciones del grupo Amigos de los Peces, reafirmando su preocupación y su interés en obtener resultados en la materia de subsidios a la pesca.

 

En julio y octubre de 2015, el Perú presentó diversas propuestas sobre subsidios a la pesca en la OMC y, durante la 10ª Conferencia Ministerial, encabezó las discusiones del tema en los diversos formatos de negociación. Conjuntamente con ACP, el Perú promovió el reinicio de los diálogos con miras a la eliminación de los subsidios pesqueros que afectan la sostenibilidad de los recursos marinos, en una propuesta presentada en Nairobi como parte de los esfuerzos por posicionar este tema en la agenda multilateral. Junto a otros 26 miembros de la OMC, Perú suscribió la Declaración de Ministros en apoyo al establecimiento de disciplinas ambiciosas y eficaces sobre subsidios a la pesca.

 

En el marco de la OMC, es indudable la preocupación y compromiso del Perú junto con sus socios latinos para buscar un consenso en el tema de los subsidios a la pesca. El Perú ha instado a los miembros a sacar el mayor provecho posible de los meses que restan con el objetivo de lograr un acuerdo en la 11ª Conferencia Ministerial de Buenos Aires, en diciembre.

 

El clima parece presentarse favorable: el propio presidente del GNN ha afirmado que los miembros de la OMC han expresado un “claro interés” en lograr resultados en esas negociaciones y, además, que muchas delegaciones están interesadas en alcanzar un resultado respecto a subvenciones a la pesca.

 

Estamos en una nueva fase de negociación sobre los subsidios a la pesca. Se cuenta con una matriz que recopila las siete propuestas presentadas, documento que servirá para identificar coincidencias, dirigido a contribuir con los esfuerzos de llegar a un texto de consenso relativo a este tema – sin duda, un reto que ha demostrado ser difícil. Se espera que las negociaciones se intensifiquen en este segundo semestre y que las iniciativas presentadas encuentren un puerto común en la Conferencia Ministerial de Buenos Aires.

 

* Josefina del Prado es coordinadora de Comercio y Ambiente del Viceministerio de Comercio Exterior en el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo del Perú.




[1] Párrafos 28 y 31 de la Declaración Ministerial de Doha.

[2] Integrantes: Argentina, Australia, Chile, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, Islandia, Noruega, Nueva Zelanda, Pakistán, Perú. El grupo es una coalición informal, que busca promover prácticas de pesca sostenibles y la eliminación de subvenciones perjudiciales.

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30 Agosto 2017
En este artículo, el autor defiende que, en la Ministerial de Buenos Aires, las reglas de la OMC sean fortalecidas no solamente como medio para garantizar acceso efectivo a mercados agrícolas, sino también para combatir la pobreza, la seguridad alimentaria y el subdesarrollo.
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Como miembro fundador y portavoz del grupo “Amigos del Comercio Electrónico para el Desarrollo”, Costa Rica propone que el tema sea incorporado en la agenda de la OMC. En este artículo, el autor analiza los avances de esta alianza y comparte su aspiración de que Buenos Aires sea recordada como “la Ministerial Digital de la OMC”.
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