Negociaciones internacionales sobre cambio climático: ¿qué se avecina en Durban 2011?

7 Diciembre 2011

Mariano Quirós Morales*

El presente artículo pretende ofrecer una posible línea sobre cómo podrían abordarse las negociaciones internacionales sobre cambio climático en el marco de la XVII Conferencia de las Partes que se lleva a cabo en Durban, Sudáfrica del 28 de noviembre al 9 de diciembre de 2011.

El punto de partida

Con el fin de concretar los esfuerzos desarrollados en materia de adaptación y mitigación al cambio climático, desde los inicios de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMMNUCC), cada año se realiza una conferencia que permite unir las diversas propuestas de cada uno de los Estados parte, y este año la sede es Durban, Sudáfrica.

De cara a esta encuentro, en la 16ª. Conferencia de las Partes, celebrada el año pasado en Cancún, México, se concretaron algunos acuerdos que definen el escenario actual de las negociaciones internacionales sobre cambio climático, entre los que destacan: a) la creación de un Fondo Climático Verde, b) el financiamiento rápido para los países en desarrollo, c) el aplazamiento de la decisión sobre si habrá o no segunda fase del Protocolo de Kioto y el compromiso de que sean mayor los niveles de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y d) la fijación de un máximo de emisiones, puntos sensibles que serán considerados en la reunión en Durban.

Las posiciones de los actores involucrados en estas negociaciones son muy diversas. La Unión Europea (UE) acepta los objetivos de reducción de emisiones, pero el reparto de los esfuerzos entre los miembros estará en función de las circunstancias de cada país. Los países industrializados tienen en común una oposición general a los compromisos estrictos debido a que son altamente dependientes de la energía procedente de combustibles fósiles, por lo que su elevada demanda no puede cubrirse únicamente con la producción energética propia. Las economías emergentes no admiten límites a sus emisiones ya que consideran a los países desarrollados como los causantes de la problemática global. Por su parte, y debido a su alta vulnerabilidad, la alianza de pequeñas Islas-Estado busca una reducción global de emisiones de GEI. Los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), a su vez, se ven perjudicados por las iniciativas de disminución de emisiones de GEI y las Organizaciones no gubernamentales (ONG) muestran distintas posiciones respecto a la protección del ambiente y los intereses que buscan proteger.

El cambio climático y las negociaciones internacionales

Las negociaciones internacionales sobre cambio climático han surgido como uno de los principales escenarios desde hace varias décadas para buscar soluciones globales a la problemática existente. Uno de los mayores logros alcanzados hasta la fecha ha sido la aplicación de un instrumento jurídico fundamental, como es el Protocolo de Kioto de 1997, adoptado en la 3ª. Conferencia de las Partes, el cual ha pedido mayores obligaciones y compromisos a gran cantidad de países responsables por el deterioro sustancial del medio ambiente.

Con este Protocolo, 37 países industrializados y la UE se han comprometido a reducir sus emisiones en una media de un 5% respecto a los niveles de 1990 para el periodo comprendido de 2008 a 2012. Sin embargo, aunque todas las economías industrializadas deben tomar medidas nacionales para hacer frente al cambio climático, el Protocolo permite cierto grado de flexibilidad al momento de cumplir sus compromisos de reducción de emisiones a través de tres mecanismos de mercado: el comercio de los derechos de emisión (mercado de carbono), el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) y la implementación conjunta (IC).

Ahora bien, debido a que el Protocolo de Kioto no es suficiente para mitigar de manera efectiva el cambio climático, se vuelve necesario el aporte de otras iniciativas globales, regionales, multilaterales, bilaterales y unilaterales. Un obstáculo a la aplicación efectiva del Protocolo ha sido que la dirección de las negociaciones internacionales se ve condicionada a los temas prioritarios para cada país, como la seguridad alimentaria o energética y el desarrollo de las industrias. Muchas de estas situaciones provocan la indisposición de las Partes para tomar decisiones que no sea acordes a la realidad de cada país y esa dinámica ha prevalecido a lo largo de las últimas décadas.

En esta línea, las distintas reuniones llevadas a cabo para tratar el tema del cambio climático han generado algunos avances, más no la oportunidad de asumir un compromiso por parte de todos las naciones. Con la llegada de la 17ª Conferencia que en Durban, Sudáfrica, existen muchas expectativas pero muy pocos compromisos reales. Por el contrario, predomina la incertidumbre y la sospecha de que algunos logros alcanzados con anterioridad, como el Protocolo de Kioto, lleguen a su fin.

Durban

Para entender las posibles líneas de acción a nivel global y el escenario trazado de cara a la reunión de Durban, Sudáfrica 2011, es importante hacer referencia a la 16ª.  Conferencia que tuvo lugar en Cancún, México en 2010, donde se llevaron a cabo una serie de acuerdos entre los que destacan:

  • La creación del Fondo Climático Verde (propuesto en la Conferencia de Copenhague de 2009) de $100 mil millones anuales para mitigar el impacto del cambio climático y ayudar a las comunidades a adaptarse a los efectos del mismo. Este fondo ofrece beneficios potenciales que van desde proyectos de transporte de baja emisiones de carbono hasta esfuerzos de reubicación de comunidades para que adapten sus vidas a un mayor nivel del mar.
  • El compromiso de proporcionar $30.000 millones en financiación rápida para el periodo 2008-2012 (fast-start) para atender las necesidades de los países en desarrollo.
  • Elevar el nivel de ambición en la reducción de emisiones de gases causantes del efecto invernadero, además de que se propuso que los países vinculados jurídicamente con el Protocolo disminuyan sus emisiones hacia 2020 en un rango entre 25% y 40% en relación a los niveles de 1990.
  • Aplazar la decisión sobre si habrá o no una segunda fase del Protocolo de Kioto.
  • Realizar esfuerzos para que el aumento de la temperatura global no sea mayor a  1,5º C.
  • Establecer un compromiso para que lo antes posible se fije un tope máximo de emisiones.
  • Acordar que las medidas de adaptación tienen la misma prioridad que las de mitigación, y que por lo tanto se necesitan requerimientos institucionales apropiados para mejorar las acciones y apoyos en esa materia.

Los parámetros establecidos en Cancún ofrecen un marco de referencia que las Partes deben considerar en la 17ª. Conferencia. Asimismo, existe una serie de temas importantes, con importantes cuestiones sin resolver y cuyos efectos son relevantes para todas las economías.

El mercado de carbono permite a los países desarrollados comprar créditos baratos a las economías en transición Desde una perspectiva más realista, esta opción se consolida como la opción más viable ya que algunos de los líderes de las negociaciones del Protocolo tienen escasas probabilidades de cumplir sus propios objetivos de reducción de emisiones, entre los que destacan algunos miembros de la UE, Por último, el acuerdo no incluyó límites para los países en desarrollo, lo que denota la falta de consideración del rápido crecimiento de economías emergentes como Brasil, China e India, cuyas emisiones GEI han aumentado considerablemente. Estas economías necesitan desarrollarse de manera desesperada y no están dispuestas a perjudicar sus posibilidades de crecimiento por un problema causado principalmente por las grandes economías. Esto podría significar una desatención total de las metas propuestas en el Protocolo y en la CMNUCC.

Uno de los temas que ha tomado mayor fuerza es el de adaptación debido a los efectos del cambio climático alrededor del mundo. A pesar de los grandes esfuerzos llevados a cabo para detener las emisiones, el incremento de la temperatura no puede detenerse por lo que las medidas de mitigación ya no son suficientes para enfrentar la problemática. La adaptación se ha convertido entonces en un problema crucial, especialmente para los países menos desarrollados y las pequeñas islas que no sólo son vulnerables al cambio climático, sino que carecen de recursos financieros y capacidad institucional para hacerle frente.

En este contexto es necesario considerar si la financiación del Fondo de Adaptación y el Fondo Climático Verde de $100.000 millones por año debería incrementarse, o bien si deben crearse mecanismos de cooperación internacional para atender las necesidades de los países menos desarrollados.

Sin embargo, el contexto de las negociaciones internacionales es más complicado de lo que se puede llegar a pensar debido a la diversidad de opiniones de los distintos actores. Para entender porqué estas negociaciones son tan complejas, a continuación se explican las posiciones de los principales países desarrollados y en desarrollo y de otros organismos internacionales.

  • Unión Europea: Mantiene una postura común entre sus Estados y acepta los objetivos de reducción de emisiones; no obstante, la distribución de los compromisos está en manos de cada una de las economías. La UE en su conjunto es uno de los principales emisores de GEI y es muy dependiente de importaciones de energía, ya que satisface al menos la mitad de las demandas de esta fmanera. Mientras unas deben disminuir las emisiones de los GEI, otras tienen derecho a incrementarlas. Alemania y Reino Unido han implementado las mayores reducciones. Los esfuerzos dedicados a la reducción de emisiones en algunos miembros serán insuficientes para alcanzar los objetivos fijados. Parte de las dificultades de lograr las metas se debe a las ampliaciones que ha sufrido la UE y al crecimiento de ciertas industrias en determinados países miembros.

  • Países industrializados: Estados Unidos y otros. Estos países tienen en común una oposición general a compromisos estrictos. La industria estadounidense está fuertemente ligada a la energía procedente de combustibles fósiles y la elevada demanda no puede cubrirse únicamente con la producción energética propia. La industria estadounidense por lo tanto depende fuertemente de suministros baratos y seguros. La postura general, influenciada por una fuerte presión de la industria, es que el Protocolo de Kioto impone costos importantes para el sector productivo estadounidense y por lo tanto es inaceptable. Otros países, a pesar de que han ratificado el Protocolo, se muestran escépticos ya que sus economías dependen en algunos casos de las exportaciones de petróleo y gas, como es el caso de Canadá o Australia, éste último principal roductor de carbón en el mundo.

  • Países en desarrollo: G77 y China. El G-77 presenta una serie de contradicciones al incluir a miembros grandes, con recursos e industrias desarrolladas como China, India y Brasil, y otros muy pequeños como Tuvalu. La mayoría de los países han firmado el Protocolo de Kioto pero no delimitaron sus reducciones de las emisiones para el primer periodo de cumplimiento. China ha llegado a convertirse, junto con los EE.UU. y la UE, en los principales emisores de GEI, y debido al aumento de la demanda energética y a la falta de obligaciones de cumplimientos de metas del Protocolo, puede llegar a límites superiores nunca antes alcanzados. Lo más preocupante es que a pesar de contar con enormes minas de carbón, China aún necesita importar energía. Pese a ello, se niega a aceptar compromisos vinculantes para limitar sus emisiones ya que argumenta no ser responsable de un problema causado por Occidente, además de que afirma que estas medidas dañarían su economía emergente. La situación de India y Brasil es similar; sus economías también están creciendo rápidamente y se oponen a topes para las emisiones de sus industrias.

  • La Alianza de Pequeñas Islas-Estado (AOSIS): AOSIS es una alianza de 42 pequeñas islas caribeñas y del Pacífico. Aunque su contribución al calentamiento global es mínima, son muy vulnerables a sus efectos adversos. La mayoría de estas islas se encuentran ligeramente por encima del nivel del mar y un incremento en la temperatura y el consecuente deshielo de los polos las afectaría dramáticamente. Algunas podrían incluso llegar a desaparecer de la superficie terrestre. Tuvalu, por ejemplo, ha llegado a un acuerdo con Nueva Zelanda para una posible evacuación de sus habitantes. La posición de esta alianza es reducir con eficacia las emisiones de GEI y no permitir que la temperatura se eleve más de 1,5oC.

  • Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP): Los miembros de la OPEP, entre los que destacan Arabia Saudí, Irak, Irán, Kuwait y Venezuela, tienen una posición muy influyente en las negociaciones sobre el clima. Estos países, en menor y mayor medida, son sumamente dependientes de sus exportaciones de combustibles fósiles y por ello cualquier progreso en las negociaciones hacia el ahorro de energía y la producción de energías renovables supone una amenaza a sus economías.

  • Organizaciones no gubernamentales (ONG): Las ONG tienen un rol cada vez más importante en las negociaciones internacionales debido a la influencia que generan sobre la toma de decisiones de los gobiernos. Las organizaciones sociales en particular son una fuente de legitimación adicional para las decisiones de los Estados, mientras que las organizaciones empresariales pueden ejercer presión de tipo económica y participan en calidad de observadores; entre las más destacables se encuentran la Red de Acción por el Clima (CAN) y el World Business Council on Sustainable Development (WBCSD).

Ante este escenario se vislumbran dos grandes preocupaciones. La primera es que debido a la diversidad de intereses, las prioridades frente al cambio climático varían considerablemente por lo que existe gran apatía de colaborar en busca de una solución conjunta. La segunda es que el periodo de vigencia del único instrumento internacional de reducción de emisiones de carbono, el Protocolo de Kioto está llegando a su fin, y existe una clara preocupación sobre qué podría definirse hacia un futuro.

Los países desarrollados temen que las acciones para reducir el impacto del cambio climático tendrán un efecto negativo sobre la competitividad de sus empresas y sectores industriales en los mercados internacionales. La argumentación se refiere a que estos países estarán en desventaja si otros con industrias con las que compiten están obligados a hacer menos para mitigar las emisiones a nivel global; algo que se conoce como fuga de carbono.

Por su parte, los países en desarrollo exigen un segundo periodo de compromisos, tras el actual que acabará a finales de 2012, en virtud de la responsabilidad histórica de los países desarrollados en el calentamiento global y del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. Pero varios países obligados por el primer periodo (Japón, Rusia y Canadá) no desean un nuevo compromiso, mientras que la UE pone como condición que los países emergentes como China e India se comprometan a cumplir lo pactado.

Reflexiones finales

En la 17ª Conferencia de las Naciones Unidades sobre Cambio Climático en Durban, Sudáfrica, es necesario que los países vean las realidades nacionales desde una perspectiva más global, ya que las consecuencias del calentamiento global afectan a todas las economías por igual.

En esta misma línea debe existir un fortalecimiento de la cooperación internacional que promueva tanto medidas de mitigación como de adaptación frente al deterioro climático. El financiamiento es sin duda uno de los temas más complicados pero prioritarios para los países que no cuentan con los recursos suficientes para hacer frente a la problemática. La consolidación de los fondos verdes y el apoyo institucional es fundamental en esta lucha por un entorno mejor y un desarrollo más sostenible.

* Licenciado en Relaciones Internacionales con énfasis en Comercio Internacional, Universidad Nacional. Estudiante de Postgrado, Centro Internacional de Política Económico. Universidad Nacional, Maestría en Gerencia del Comercio Internacional. marianoquimo@gmail.com

Hasta el momento, las conferencias llevadas a cabo fueron: Berlín 1995, Ginebra 1996, Kioto 1997, Buenos Aires 1998, Bonn 1999, La Haya 2000, Marrakech 2001, Nueva Delhi 2002, Milán 2003, Buenos Aires 2004, Montreal 2005, Nairobi 2006, Bali 2007, Poznan 2008, Copenhague 2009 y Cancún 2010.

Para mayor información, revisar:  http://efeverde.com/contenidos/noticias/las-13-decisiones-
mas-importantes-de-los-acuerdos-de-cancun

Adaptado de Heires, M (s.f.), Juego de simulación "Negociaciones internacionales sobre cambio climático.

No sólo están involucradas las ONG en defensa del clima, también las organizaciones de industrias basadas en combustibles fósiles como la "Global Climate Coalition" (GCC), liderada por Exxon Mobile, que invirtió mucho tiempo y recursos monetarios para en su momento convencer al gobierno estadounidense de que se opusiera a Kioto.

Para mayor información, revisar: http://feeds.univision.com/feeds/article/2011-08-02/sudafrica-
priorizara-mantener-kioto-en?refPath=/noticias/ultimas-noticias/

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