Medidas sanitarias y fitosanitarias: ¿protección o proteccionismo?

28 Julio 2017

La supresión o reducción de las barreras arancelarias al comercio han llevado al surgimiento de otras preocupaciones comerciales y/o barreras no arancelarias (BNA), como las cuestiones sanitarias – sanidad en general, aunque pueden limitarse a la sanidad animal – y fitosanitarias – sanidad vegetal –, las cuales se encuentran reguladas a nivel multilateral por el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

 

Visto desde la perspectiva del consumidor, se trata de acceder a alimentos inocuos. Pero desde la perspectiva de los productores, muchas veces se percibe que la razón que lleva a la aplicación de esta clase de medidas es el proteccionismo. Es decir, la finalidad es proteger a los productores locales más que a los consumidores, los animales o las plantas.

 

Esta es una problemática muy importante para los países en desarrollo productores de alimentos como los de América Latina, sobre todo cuando se busca acceder a los mercados de mayor poder adquisitivo.

 

Ahora bien, es evidente la necesidad de contar con medidas sanitarias y fitosanitarias para garantizar la inocuidad de los alimentos. No obstante, resulta importante distinguir entre aquellas que buscan proteger frente a riesgos legítimos y aquellas medidas que representan proteccionismo encubierto. En relación con Argentina, este artículo analiza los diferentes ámbitos en los cuales se pueden discutir estas preocupaciones comerciales y qué resultados pueden lograrse.

 

De esta manera, para el caso de Argentina, aunque también aplicable a la generalidad de los países, se consideran al menos tres ámbitos donde pueden abordarse estas cuestiones que afectan el acceso a terceros mercados de diversas formas: bilateral, regional y multilateral.

 

Bilateral

 

En materia bilateral, pueden tratarse las cuestiones sanitarias y fitosanitarias como un capítulo dentro de procesos de negociación más amplios de acceso a mercados, como son los acuerdos comerciales, o pueden atenderse preocupaciones específicas que surjan en un determinado momento y que generen trabas de acceso en el marco de Comisiones Mixtas o reuniones/misiones técnicas de los organismos sanitarios de ambos países.   

 

Al respecto, se debe diferenciar la actividad de promoción de acuerdos comerciales, muy acotada por la normativa del Mercado Común del Sur (MERCOSUR)[1], de la de firma de protocolos y acuerdos específicos de acceso a mercados. En relación a esto último, se destacan los esfuerzos llevados adelante por el Ministerio de Agroindustria argentino y todas sus dependencias en lograr las denominadas reaperturas de mercados, que implican la firma y/o aplicación de protocolos de reconocimiento mutuo u otras formas de asegurar el acceso a los mercados por cumplimiento de requerimientos sanitarios o fitosanitarios.

 

En esta línea, por ejemplo, se enmarca el acercamiento con Japón que tuvo lugar en mayo de 2017, con el arribo del presidente Mauricio Macri a Tokio, donde se reunió con el primer ministro japonés, Shinzo Abe. Allí se firmó un Memorando de Cooperación en las Áreas Agrícola, Ganadera, Pesquera, Forestal y Agroindustrial entre los Ministerios de Agricultura de ambos países[2]. Como resultado de la visita se espera una mayor apertura del mercado japonés para varios productos agroindustriales, como arándanos, cerezas, uvas, limones, peras, manzanas y carne bovina.

 

Asimismo, puede citarse el caso de China, donde también en mayo se firmaron tres nuevos instrumentos para profundizar los lazos bilaterales: un Plan de Acción Estratégico en Materia de Cooperación Agrícola (2017-2022), un Plan de Trabajo 2017-2019 para la Cooperación en Materia de Inocuidad, Sanidad y Seguridad Alimentaria y un Protocolo de Requisitos Fitosanitarios para la exportación de uvas de mesa[3].

 

Por otra parte, y en un sentido más amplio, Argentina ha decidido profundizar una serie de acuerdos bilaterales que posee con países de Latinoamérica. Así, por ejemplo, se han venido celebrando desde noviembre de 2016 encuentros con México para ampliar y profundizar el Acuerdo de Complementación Económica Nº 6[4]. Se trata de un acuerdo vigente desde 1987, por el cual ambos países se conceden recíprocamente preferencias arancelarias en alrededor de 40% de las 12.000 líneas arancelarias que conforman el nomenclador. El objetivo ha sido avanzar en la reducción de aranceles, pero principalmente resolver cuestiones de acceso sanitario y fitosanitario.

 

En el mismo sentido, a principios de mayo se ha llevado a cabo la segunda ronda de negociaciones para un acuerdo de liberalización comercial entre Argentina y Chile. Desde hace 20 años el relacionamiento bilateral se rige por el ACE Nº 35 entre Chile y MERCOSUR[5]. El nuevo acuerdo podría modernizar la relación incorporando nuevos temas, como comercio electrónico, servicios, compras públicas, facilitación de comercio, pequeñas y medianas empresas (PyMEs), temas laborales y ambientales y estándares fitosanitarios, además de dar certidumbre a las operaciones comerciales entre ambos países.

 

Regional

 

El nivel regional hace referencia al MERCOSUR, es decir, a las cuestiones de índole sanitaria y fitosanitaria que se atienden en el marco de las negociaciones intra- y extra-bloque. Cabe destacar que, al no contar el MERCOSUR con una política común en esta materia y atenerse a lo que dispone cada uno de los países miembros, se complejiza aún más la concreción de acuerdos extra-regionales.

 

Al respecto, la negociación más importante que está llevando a cabo el bloque sudamericano es aquella que busca lograr un Acuerdo de Asociación Bi-regional con la Unión Europea (UE). El mencionado acuerdo incluirá seguramente un capítulo de MSF que abordará la inocuidad alimentaria y la salud animal y vegetal.

 

Del análisis de los últimos tratados firmados por la UE – particularmente el Acuerdo Económico y Comercial Global[6](CETA, por su sigla en inglés) con Canadá –, surge que, para el tratamiento de las MSF, las partes disponen de obligaciones de notificación, la posibilidad de realizar consultas técnicas, y se prevé el establecimiento de un Comité Mixto de Gestión de MSF. Este último permite el intercambio de información, la resolución de problemas y el debate sobre modificaciones o propuestas de modificación de una MSF que se esté estudiando.

 

Otro de los capítulos/disciplinas que se encuentran en negociación en el marco del Acuerdo de Asociación es el desarrollo sostenible. En este aspecto, el sector privado ha tenido un rol activo y muy importante dado que tanto desde Argentina como a nivel regional se están llevando adelante iniciativas que buscan promover un desarrollo con tales características. En este sentido, vale mencionar el Seminario “El Desarrollo Sostenible y la Producción Agropecuaria” sobre la negociación entre MERCOSUR y la UE, organizado por la Fundación Instituto para las Negociaciones Agrícolas Internacionales (INAI), la Bolsa de Cereales de Buenos Aires, la Confederación de Agricultura y Pecuaria de Brasil (CNA) y la Sociedad Rural Argentina (SRA).

 

Como resultado del citado evento, las entidades firmaron una declaración conjunta a través de la cual reconocen la necesidad de producir alimentos inocuos y nutritivos de una manera sostenible y resaltan la importancia de que “el desarrollo sostenible sea una meta conjunta y no sea utilizado como una traba injustificada al comercio internacional”.

 

El acuerdo con la UE sentaría las bases para que el MERCOSUR luego pueda encarar negociaciones con otros actores relevantes para el comercio internacional. De hecho, el bloque se encuentra en proceso de negociar una ampliación del Acuerdo de Preferencias Fijas con la India, al tiempo que se sondea la posibilidad de negociar otros instrumentos con Canadá, Corea del Sur y la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA, por su sigla en inglés).

 

Multilateral

 

Por último, el ámbito multilateral debe considerarse desde una doble perspectiva: como ámbito para el monitoreo de reglas comerciales existentes y la discusión de nuevas, incluidas las MSF y los estándares privados, y para tratar la eventual solución de diferencias comerciales que involucren dichas temáticas.

 

En el primer caso, el Acuerdo sobre MSF de la OMC establece las reglas básicas que deben aplicar los gobiernos para garantizar la inocuidad de los alimentos, la salud de los animales y la preservación de los vegetales. La labor del Comité MSF consiste en vigilar la manera en que los países aplican el mencionado Acuerdo y debatir sobre cuestiones que pueden surgir de su aplicación.

 

En efecto, el Comité ha solicitado a la Secretaría que elabore un documento[7] para que se resumieran las preocupaciones comerciales específicas que se habían señalado a la atención del Comité desde 1995. En el mismo se indica que entre 1995 y el final de 2016, se han planteado 416 preocupaciones comerciales específicas, en materias como inocuidad de los alimentos y sanidad animal o vegetal. Sobre el total, el 38% de dichas preocupaciones se relacionan con la sanidad animal y las zoonosis, el 32% guardan relación con la inocuidad de los alimentos; el 24% con la sanidad vegetal y el 6% están relacionadas con otras cuestiones, como las prescripciones de certificación y los procedimientos de control o inspección.

 

Este ámbito ha permitido resolver algunas cuestiones, mediante la notificación de las MSF nacionales y posterior discusión de estas entre las partes interesadas. Luego, ante la eventual dificultad para una resolución consensuada, está a disposición el Órgano de Solución de Diferencias (OSD), como instancia jurisdiccional internacional.

 

En esta línea – es decir, lo relativo a controversias comerciales –, las cuestiones relacionadas a MSF han abarcado menos de 10% del total de reclamaciones presentadas[8]. Sin embargo, para Argentina ha sido un ámbito que le ha permitido lograr victorias importantes[9].

 

En los últimos años, se puede destacar el fallo en materia de carnes contra Estados Unidos. Esto se remite a 2001, cuando tras varios casos de fiebre aftosa en Argentina, Estados Unidos aplicó una prohibición a la importación de carne de origen argentino. Entre 2002 y 2011, la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) fue devolviendo el estatus de libre de la enfermedad con vacunación a diversas regiones del país.

 

Ante esta situación, Argentina pidió el estable­cimiento de un panel para que revisara la prohibición de importación estadounidense, citando dudas sobre la justificación científica y la concordancia con los estándares internacionales. Además, se informó de retrasos indebidos en la aprobación de importación de carne fresca y en el reconocimiento de la Patagonia como región libre de la enfermedad. Para julio de 2015 se conoció el fallo de la OMC, el cual resultó favorable a Argentina, puesto que el OSD concluyó que la prohibición de Estados Unidos no se encontraba basada en estándares internacionales válidos.

 

Algunas consideraciones finales

 

La búsqueda de un equilibrio entre un nivel adecuado de protección y la tentación del proteccionismo no es sencilla. Al respecto, se han destacado a lo largo de este artículo diversas instancias o ámbitos en los cuales un país como Argentina puede canalizar sus preocupaciones comerciales.

 

Más que excluyentes, se trata de ámbitos perfectamente complementarios. Así, la OMC establece el conjunto normativo mínimo e indispensable que los países deben aplicar, junto a un sistema de monitoreo (Comité MSF) y un OSD, que hacen a la transparencia y cumplimiento del Acuerdo MSF. Luego, los acuerdos comerciales regionales permiten el establecimiento de los Comités Mixtos, que facilitan la rápida resolución de conflictos. Y por último, los protocolos bilaterales, ya específicos para productos, permiten establecer los requisitos necesarios para asegurar la seguridad de los consumidores y el acceso para los productores.

 

Como se resaltó, el MERCOSUR no posee una política sanitaria y fitosanitaria común: negociar con el bloque implica negociar con cuatro territorios distintos. Lograr una unificación – para nada simple – de esta política permitiría facilitar notablemente las negociaciones e incluso dotaría de mayor poder de negociación respecto de la firma de protocolos de manera individual.

 

* Nelson Illescas es director de INAI, Argentina.




[1] Decisión 32/00 del Consejo del Mercado Común. Por su Artículo 1, se reafirma el compromiso de los miembros del MERCOSUR de negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales se otorguen preferencias arancelarias.

[2] Disponible en: <http://bit.ly/2uGT7eZ>.

[3] Los tres documentos están, respectivamente, disponibles en: <http://bit.ly/2vAhqHy>; <http://bit.ly/2vgHYhI>; y <http://bit.ly/2te1MRB>.

[4] Disponible en: <http://bit.ly/2fLmAJR>.

[5] Disponible en: <http://bit.ly/KgXsdy>.

[6] El CETA aún necesita de la aprobación de los respectivos parlamentos de los miembros de la UE para que entre en vigor.

[7] Véase: G/SPS/GEN/204/Rev.17.

[8] De 525 solicitudes de consulta en la OMC, 46 han citado violaciones al Acuerdo MSF.

[9] Véase: Comunidades Europeas — Medidas que afectan a la aprobación y comercialización de productos biotecnológicos (DS293).

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