México en la renegociación del NAFTA: implicaciones para su política comercial

22 Marzo 2018

El 16 de agosto de 2017, Canadá, Estados Unidos y México iniciaron el proceso de renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por su sigla en inglés) a fin de atender la promesa de campaña del presidente de Estados Unidos, Donald Trump. Sin duda, lo que más ha sorprendido de este proceso de renegociación son los objetivos que este país plantea: alcanzar un “acuerdo justo”, mejorar su balanza comercial, reducir su déficit comercial y recuperar inversiones y empleos en el sector manufacturero.

 

Dado que estos objetivos difícilmente se podrían lograr en cualquier negociación comercial, lo que surge como interrogante es si efectivamente existe un interés genuino por parte de Estados Unidos en modernizar el NAFTA. Lo que más bien parecen revelar es un interés en implementar una política comercial unilateralista y claramente proteccionista, con implicaciones que podrían ir mucho más allá de la región. En efecto, la renegociación del NAFTA puede ser vista como el inicio de la búsqueda por adecuar a su visión otros acuerdos comerciales de los que es parte – como ya sucede con el Tratado de Libre Comercio (TLC) con la República de Corea –, o descarrilar aquellos que no atienden sus intereses – como sucede con la Organización Mundial del Comercio (OMC).

 

En lo que se refiere al contenido de las propuestas de renegociación, éstas se pueden agrupar en tres bloques. En primer lugar, se encuentran los planteamientos explosivos o “píldoras venenosas”, pues lo que puede leerse en ellas es una intención de dinamitar la negociación y denunciar por ello al NAFTA. Algunos ejemplos de esto tienen que ver con la determinación del origen, específicamente para vehículos y autopartes. Estados Unidos no sólo han propuesto elevar de 62.5% a 85% el porcentaje de contenido regional, sino que, más aun, quieren que un 50% de estos componentes e insumos sean estadounidenses. Con ello, buscan reducir su déficit comercial con el sector aun cuando esto sea contrario a la integración productiva de la región. Asimismo, los Estados Unidos han propuesto limitar el acceso de productos agrícolas a través de la modificación a sus leyes de defensa comercial, de modo que puedan argumentarse regiones y estacionalidades en la imposición de medidas antidumping y anti-subvención a los productos agropecuarios que importan, sobre todo, desde México. De materializarse este tipo de medidas, seguramente se abriría la “caja de Pandora” para iniciar un sinnúmero de casos que protejan a los productores de ciertas frutas y hortalizas en regiones específicas de los Estados Unidos y que dejen fuera del mercado a la producción mexicana.

 

Dentro de este mismo grupo de planteamientos explosivos, se ubican los que amenazan con erosionar la institucionalidad de los acuerdos mediante la eliminación o el debilitamiento de los mecanismos de solución de controversias entre Estados (Capítulo 20), entre inversionistas y el Estado (Capítulo 11, Sección B) y mediante el mecanismo que permite iniciar revisiones sobre las decisiones de la Autoridad Investigadora de cada país en torno a medidas de defensa comercial (Capítulo 19). Estos mecanismos de solución de disputas han sido históricamente la piedra angular del NAFTA, pues su carácter vinculante ha ofrecido certidumbre y previsibilidad a las partes. También han actuado como mecanismos disuasivos ante la tentación de incumplir compromisos por el riesgo de tener que compensar a la parte afectada, así como por el efecto moral que puede tener sobre las partes el ser exhibido como un actor que no respeta las reglas.

 

El segundo bloque de propuestas tiene que ver con la actualización de las reglas del NAFTA, pero con la idea de reducir su carácter ambicioso también. En este sentido, Estados Unidos ha propuesto eliminar la flexibilidad para importar insumos extra regionales para el sector de la indumentaria, algo que restaría competitividad a la industria en América del Norte. También sugirió limitar el acceso a los mercados de compras gubernamentales, aun cuando las empresas de Estados Unidos son las principales participantes en licitaciones públicas en los mercados de sus socios. Asimismo, el país ha propuesto disminuir la entrada temporal de personas para ofrecer servicios profesionales y excluir disposiciones para liberalizar los servicios de transporte de carga que constituyen parte esencial de una región competitiva, por sólo mencionar las propuestas más comentadas.

 

En tercer lugar, encontramos un bloque de temas donde Estados Unidos proponen negociar disciplinas que sí podrían modernizar el NAFTA e integrar mejores y nuevas áreas temáticas. Tal es el caso de las medidas sanitarias y fitosanitarias, los anexos sectoriales en temas de reglamentos técnicos, telecomunicaciones, servicios financieros, energía, comercio digital y propiedad intelectual, por mencionar algunos ejemplos.

 

Esta ardua agenda de negociaciones ha hecho muy difícil que Canadá y México puedan atender las propuestas de Estados Unidos y ha impedido que se concreten avances sustantivos en áreas sensibles de la negociación. La renegociación del NAFTA bajo la administración Trump está guiada por lo que se ha dado en llamar la “Doctrina Lighthizer”, que promueve el proteccionismo, el unilateralismo y cuestiona la existencia misma del sistema multilateral de comercio y de operación de la OMC[1]. Por ello, la renegociación del NAFTA no sólo es tema de América del Norte sino del mundo en general, ya que sus resultados podrían afectar al sistema multilateral de comercio. De hecho, las reglas y disciplinas que podrían llegar a formar parte de un NAFTA 2.0 pueden convertirse en el modelo de acuerdo comercial que los Estados Unidos quieran adoptar en un futuro.

 

La amenaza que la política comercial de Trump plantea a México hizo que desde el gobierno se anunciara, en enero de 2017, una agresiva agenda para diversificar y acelerar las negociaciones comerciales. Dada la importancia del comercio internacional como motor del crecimiento y desarrollo nacional, México necesita fortalecer su política comercial liberalizadora. De hecho, su respuesta a la agenda proteccionista de Trump no consiste en adoptar medidas espejo, sino que busca profundizar su integración y diversificar sus relaciones comerciales con América Latina, Europa y la región de Asia-Pacífico. Esta también ha sido la reacción de los principales actores comerciales: en América Latina, por ejemplo, la Unión Europea (UE) ha acelerado sus negociaciones con Chile, México y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR).

 

Sin duda, México parece ser el país más vulnerable ante la embestida proteccionista de la administración Trump, pues es el que depende en mayor medida de ese mercado para sus exportaciones (81% en 2016). Sin embargo, como ya sugerimos anteriormente, la renegociación del NAFTA también puede ser un indicador de lo que puede esperarse de la política comercial de Estados Unidos hacia sus socios comerciales en América Latina.

 

En los años noventa, el NAFTA funcionó como un laboratorio en el que se desarrollaron regulaciones que posteriormente se integraron en la agenda de la Ronda Uruguay y en los acuerdos de la OMC. Esto ha sido señalado por el Representante Comercial de Estados Unidos (USTR, por su sigla en inglés), Robert Lighthizer, que señaló, en el marco de la Cumbre de Negocios de las Américas, en Miami (5 de octubre de 2017), que el NAFTA es sólo el paso inicial en el conjunto de revisiones que los Estados Unidos están realizando de sus acuerdos comerciales con diversos socios, entre los que se encuentran el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana (CAFTA-DR, por su sigla en inglés), así como los TLC bilaterales que el país mantiene con Chile, Colombia, Panamá y Perú. Aunque los Estados Unidos mantienen un superávit comercial con el conjunto de estos países, Lighthizer señaló su intención de revisar y modernizar los acuerdos pues “(todos) necesitan ser modernizados, más o menos” ya que éstos perjudican a los Estados Unidos y requieren incorporar nuevos temas, como es el comercio electrónico y mecanismos para asegurar el cumplimiento del Estado de Derecho[2].

 

Si bien América Latina ha respondido con cautela a la agenda comercial de Trump, esto no implica que se haya quedado paralizada ni que haya respondido con medidas proteccionistas. Por el contrario: pareciera que la era Trump ha traído nuevamente a la mesa una agenda de integración regional que busca hacer contrapeso al unilateralismo comercial y al nacionalismo económico de Estados Unidos con una agenda latinoamericana de liberalización del comercio para la región en su conjunto.

 

En lo que respecta a México, la llegada del presidente Trump a la Casa Blanca impulsó la búsqueda de ampliación de acuerdos comerciales con Argentina (ACE6) y Brasil (ACE53) – países que también han empezado a resentir las tendencias proteccionistas en los Estados Unidos. En su primer año, la Presidencia Trump inició 84 investigaciones de defensa comercial, un incremento de 58% con respecto a 2016[3]. Tanto los presidentes Mauricio Macri de Argentina como Michel Temer de Brasil han mostrado su interés en buscar lazos más estrechos con México, pues “las tendencias proteccionistas observadas a nivel internacional se contradicen con el esfuerzo para alcanzar el crecimiento sostenible y el desarrollo inclusivo”[4]. En este sentido, en febrero de 2017, como una forma de enfrentar el proteccionismo de los Estados Unidos, los países de la Alianza del Pacífico (AP) y del MERCOSUR propusieron desarrollar un programa de trabajo que cree áreas de oportunidad para promover el comercio y la inversión en la región, que explore oportunidades de complementación y acercamiento para abrir opciones de mercado y que desarrolle una agenda de convergencia. Entre los temas a discutir se encuentran integración productiva y la acumulación de origen, facilitación comercial, ventanillas únicas de comercio exterior, promoción comercial y apoyo a pequeñas y medianas empresas (PyMEs).

 

Los países de la AP también se han acercado a Australia, Canadá, Nueva Zelandia y Singapur –países del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por su sigla en inglés) – con el objetivo de contrabalancear, al menos en términos políticos, la estrategia comercial de la administración Trump. Buscan crear un acuerdo comercial que incorpore reglas con estándares elevados y una cobertura amplia en disciplinas y acceso a mercados, de modo que la agenda del comercio mundial no quede secuestrada por el proteccionismo y unilateralismo de Trump. En junio de 2017, los países de la AP acordaron negociar con los 4 países mencionados su integración como Estados Asociados. Las negociaciones iniciaron en octubre de 2017 en Colombia, y la segunda reunión se llevó a cabo en enero de 2018, en Australia. Aunque los flujos comerciales entre los 8 países no son significativos, es de destacar su posición como un bloque que busca seguir avanzando en el desarrollo e implementación de reglas comerciales que respondan a las realidades de la producción, inversión y comercio globales, sin ceder a la trampa proteccionista y populista de la agenda comercial de Trump.

 

Como ya se vio en la XI Reunión Ministerial de la OMC en Buenos Aires (Argentina) en diciembre pasado, la administración Trump ha llevado sus posiciones unilaterales y proteccionistas al sistema multilateral de comercio, cuestionando la validez y legitimidad del sistema de reglas que una vez contribuyó a establecer y al que ahora se opone porque no sirve a sus intereses. De hecho, fue a causa de los Estados Unidos que no se pudo realizar una declaración ministerial de consenso sobre la relevancia del sistema de comercio global y su funcionamiento efectivo.

 

En la medida en que los Estados Unidos se distancian del sistema multilateral de comercio y reniegan de las reglas que contribuyeron a crear, sin proponer alternativas a éstas, están abriendo un espacio que podrían ocupar otros países. Difícilmente México o América Latina podrán definir el futuro de las reglas del sistema multilateral de comercio. Sin embargo, sus decisiones en materia de política comercial, los acuerdos a los que lleguen y las agendas liberalizadoras que propongan sí pueden contribuir a dejar en claro que el populismo, el unilateralismo y el nacionalismo económico son elementos que ya han demostrado conllevar elevados costos.

 

La renegociación del NAFTA aún no concluye y su futuro es incierto. Habrá que seguir muy de cerca su evolución, pues ésta puede convertirse en el laboratorio de prueba de lo que podría ser la política comercial de los Estados Unidos de la era Trump – cuyos efectos pueden trascender más allá de América del Norte.

 

* Luz María de la Mora Sánchez es profesora afiliada del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) de México. Directora de la consultoría LMM Consulting. Miembro del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI). Miembro del equipo de negociación de México del NAFTA 1990-1992. Panelista del Capítulo 19 del NAFTA.




[1] Véase: We need to talk about the Lighthizer Doctrine. In: Financial Times. 2 Feb. 2018. Disponible en: <http://bit.ly/2tYQNjT>.

[2] En 2016, los Estados Unidos tuvieron un superávit comercial de US$ 16,171 millones con los 10 países de América Central y América del Sur con los que tiene TLC; y mantuvieron un déficit comercial con Colombia por US$ 726 millones y Nicaragua por US$ 1,814 millones. Cáculos basados en: <http://bit.ly/2FSiWL3>.

[3] Disponible en: <http://bit.ly/2u0RB7A>.

[4] Véase: Cué, Carlos E. Macri y Bachelet acercan Mercosur y la Alianza del Pacífico como respuesta a Trump. In: El País.  14 feb. 2017. Disponible en: <http://bit.ly/2GBfh5f>.

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