Los sindicatos estadounidenses y el nexo trabajo-comercio en los acuerdos preferenciales

23 Abril 2018

Desde 1993, con el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por su sigla en inglés), los acuerdos preferenciales de comercio (APC) negociados por Estados Unidos han incluido cláusulas laborales que estipulan la posibilidad de sanciones. A pesar de ello, el reciente caso entre Estados Unidos y Guatemala (concluido en junio de 2017) muestra que las sanciones son muy difíciles de implementar[1].

 

Este artículo plantea que, en vista de las limitaciones institucionales y organizativas, los sindicatos – y en particular la Federación Americana de Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO, por su sigla en inglés) – han adoptado una estrategia de cambio gradual y de largo plazo para modificar las cláusulas de trabajo en los acuerdos de comercio. Esta estrategia de cambio gradual aún no ha sido capaz de viabilizar el uso de sanciones, a pesar del interés explícito de los sindicatos en aplicar este tipo de cláusulas. Además, el artículo discute los recientes fracasos en la búsqueda de ejecución de sanciones – cuyo mejor ejemplo es la resolución del caso Estados Unidos-Guatemala – y analiza si éstos cambiarán la forma en que los sindicatos estadounidenses promuevan las cláusulas laborales en los APC. ¿Será ésta la oportunidad para promover una estrategia más enfática, centrada en la modificación del núcleo responsable de la conexión entre comercio y trabajo?

 

El núcleo de las cláusulas de trabajo y la defensa de los sindicatos

 

El caso que involucra a los Estados Unidos y Guatemala tomó lugar en 2010 en el marco del Acuerdo de Libre Comercio de América Central y República Dominicana (CAFTA-DR, por su sigla en inglés), tras una serie de denuncias por parte de los sindicatos estadounidenses y guatemaltecos referidas a abusos de los derechos de los trabajadores en este último país. Después de siete años de deliberación, el caso tuvo un desenlace desfavorable para Estados Unidos, ya que los árbitros no observaron una violación de las cláusulas del CAFTA-DR. El informe que contiene la decisión del panel señala una serie de problemas de interpretación que involucran el Artículo 16.2, que prevé que "una Parte no dejará de aplicar efectivamente su legislación laboral, por medio de un curso de acción o inacción, sostenido o recurrente, de una manera que afecte el comercio entre las Partes, después de la entrada en vigor de este Tratado"[2].

 

Entre los diversos problemas de interpretación planteados por el Artículo 16.2, los más notables incluyen: i) ¿qué significa “aplicar efectivamente”?; ii) ¿qué cuenta como curso de acción o inacción sostenido o recurrente?; y iii) ¿cómo determinar si un caso de violación de las cláusulas afecta el comercio entre las partes? El Artículo en cuestión constituye el aspecto central que guía la aplicación de las sanciones en el ámbito del capítulo sobre trabajo del CAFTA-DR, ya que define las bases necesarias para establecer la relación causal entre comercio y violaciones a los derechos del trabajador. Considerando estas imprecisiones, la dificultad para establecer una conexión entre trabajo y comercio y la falta de un organismo independiente para juzgar las denuncias y de un límite temporal para la resolución de las disputas, se crea un sesgo a favor de la no aplicación de sanciones en el contexto de los APC negociados por los Estados Unidos. En lugar de ser un caso aislado, el contenido de este Artículo del CAFTA-DR es una fórmula que se repite en la mayoría absoluta de los acuerdos comerciales negociados por los Estados Unidos después del NAFTA.

 

Es claro, tras la conclusión del caso Estados Unidos-Guatemala, que este núcleo de cláusulas es uno de los principales responsables por la falta de ejecución de las sanciones en los acuerdos de comercio. Sin embargo, los sindicatos no han focalizado de manera directa sus políticas de defensa en la modificación de dicho núcleo. Algunos de los motivos de ello son: i) la noción de que los cambios en ese núcleo son muy difíciles de promover; ii) la pluralidad de temas tratados por los sindicatos de los Estados Unidos; y iii) las divisiones en el seno de esos sindicatos.

 

Al observar los anales de las conferencias de la AFL-CIO, así como las audiencias de los miembros de los sindicatos de Estados Unidos en las secciones del Comité de Finanzas del Senado, es posible observar que los objetivos de defensa elegidos parten desde el mantenimiento de los puestos de trabajo de los ciudadanos estadounidenses, hasta cuestiones de transparencia y salud pública. Esto no sólo refleja el amplio alcance de los acuerdos de comercio, sino también las divisiones existentes entre los sindicatos más internacionalistas y aquellos que representan los sectores más afectados por la liberalización comercial. Esta división resulta en objetivos más amplios – sin una clara definición de estrategias y tácticas – como una forma de alcanzar un mínimo denominador común entre los sindicatos de diversos sectores[3].

 

Proceso esencial para el apalancamiento de aquellos actores que permiten la conexión entre los diversos aspectos de desarrollo sostenible y comercio, la construcción de coaliciones también conduce a una mayor pluralidad en los objetivos de defensa. Se puede mencionar la Campaña de Comercio de los Ciudadanos (CTC, por su sigla en inglés), que incluye a grupos de la sociedad civil orientados a la protección de la agricultura familiar, del consumidor, del medio ambiente y del trabajador, entre otros. Estas amplias coaliciones aumentan el espectro de las demandas y la posibilidad de obtener concesiones en áreas periféricas – en particular en lo referente núcleo duro de las cláusulas de trabajo en acuerdos negociados por Estados Unidos[4].

 

Finalmente, la notable dificultad de trabajar sobre los aspectos vinculados a la ejecución de las sanciones (debido a la oposición de coaliciones empresariales estadounidenses y del Ejecutivo) también impulsó a los sindicatos estadounidenses a buscar cambios en áreas periféricas al núcleo duro anteriormente mencionado. Tras la aprobación del acuerdo entre Estados Unidos y Jordania, los sindicatos pasaron a defender la imposición de condiciones para la aprobación de nuevos acuerdos de comercio, las llamadas “condiciones pre-ratificación”. Según un informe de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), “este enfoque se basa en el supuesto de que el principal problema es la ejecución [de las cláusulas de trabajo en los acuerdos de comercio], más que las propias leyes laborales, y que una resolución de este problema requiere un enfoque a largo plazo"[5]. A esto se agrega el hecho de que, incluso para los primeros cambios introducidos por el acuerdo entre Estados Unidos y Jordania, se contaba con un "banco de experiencias" muy limitado para ilustrar a los sindicatos sobre los cambios que podrían o no contribuir a una ejecución más rigurosa de las sanciones en los casos de violación de los derechos del trabajador.

 

Impulsos y restricciones a los cambios

 

El fallo desfavorable a Estados Unidos en el caso contra Guatemala impulsa la generación de un cambio en la forma como la AFL-CIO y otros sindicatos estadounidenses promueven la conexión entre trabajo y comercio en los APC. Este impulso gana aún más fuerza cuando se tiene en cuenta el conjunto de experiencias negativas que estos sindicatos han vivido desde la aprobación del acuerdo entre Estados Unidos y Jordania. Este acuerdo ha instaurado dos grandes cambios. Primero, la paridad entre los procesos de resolución de disputas comerciales y las relacionadas con las violaciones de los derechos del trabajador. En segundo lugar, el uso de la Declaración de 1998 de la OIT[6]. Los sindicatos de Estados Unidos se han mostrado optimistas en lo referente a estos cambios, pero también se han tenido que enfrentar a un período de cinco años en que el gobierno de George W. Bush retrocedió en relación a los avances logrados durante la administración de Bill Clinton. El modelo Estados Unidos-Jordania fue parcialmente reanudado por medio de un acuerdo bipartidista en mayo de 2007.

           

A pesar de que la AFL-CIO y otros sindicatos defendieron este acuerdo (con excepción de la coalición Change for Good), las críticas referidas a la imprecisión del texto no tardaron en llegar, incluso por parte de Human Rights Watch[7]. Además, el período de retroceso vivido durante el gobierno Bush evidenció que estos cambios podían ser insostenibles; la propia Comisión Nacional del Trabajo de Estados Unidos criticó el acuerdo, aún cuando inicialmente lo había recibido con optimismo. El gobierno Bush también había enviado una carta al gobierno jordano, prometiendo que no activaría el proceso de resolución de diferencias. Estos elementos gradualmente ofrecieron una visión más clara acerca de los instrumentos que son o no suficientes para poner en marcha un proceso de solución de diferencias. Además, el acuerdo entre Estados Unidos y Colombia fue recientemente aprobado, a pesar de la vocal oposición por parte de los sindicatos. Esto, a su vez, creó un tono negativo en relación con las condiciones pre-ratificación, que habían sido defendidas como alternativa a la falta de ejecución de sanciones en el ámbito de las cláusulas de trabajo en los APC. Por último, el gobierno de Obama fue incapaz de dar más agilidad al proceso de resolución de diferencias en casos de presunta violación de los derechos del trabajador, a pesar de las promesas y el relativo optimismo demostrado por la AFL-CIO tras el lanzamiento del proceso contra Guatemala en el ámbito del CAFTA-DR.

 

La resolución del caso entre Estados Unidos y Guatemala se sitúa en la cúspide de esta serie de eventos. Como la AFL-CIO señala en una nota, "cada uno de los varios procesos de resolución de disputas de las cuestiones laborales en los acuerdos de comercio actuales (modelos NAFTA, Jordania, CAFTA y Perú) presentan puntos fuertes y débiles. Sin embargo, todos ellos demoran mucho, son muy lentos y dan mucha discrecionalidad en lo que se refiere a la entrada y el propio proceso de la denuncia"[8]. De esta forma, la cuestión que se plantea es entender qué implicancias tienen estos recientes fracasos, en particular la derrota frente a Guatemala, en las modificaciones del nexo trabajo-comercio que buscan defender los objetivos de la AFL-CIO u otros sindicatos de Estados Unidos.

 

El núcleo duro de la conexión entre comercio y trabajo en los APC de Estados Unidos es bastante impermeable a los cambios. En consecuencia, una de las únicas formas de favorecer estos cambios es la aplicación de las cláusulas sobre derechos laborales en el sentido más amplio posible – es decir, sin la necesidad de que se demuestre que las violaciones afectan al comercio entre las partes. Esta alternativa fue propuesta por la AFL-CIO en la publicación Report on the Impacts of TTIP. Sin embargo, como ya se ha mencionado, la forma en que los sindicatos promueven la inclusión de cláusulas de comercio en los APC no carece de motivaciones estratégicas y limitaciones organizativas. Aunque los sindicatos han mostrado cierta frustración por los últimos acontecimientos, no se puede negar que los cambios recientes trajeron ciertos avances – entre ellos, la activación de un proceso de solución de diferencias (algo inimaginable durante los años 1990), además de una serie de concesiones en áreas relacionadas.

 

A fin de modificar en el plazo más breve posible el núcleo de las disposiciones referidas al nexo entre comercio y trabajo, los sindicatos tendrían que recurrir a una iniciativa más arriesgada, que podría acarrear y potenciar críticas relacionadas a la falta de flexibilidad y a un proteccionismo enmascarado. Además, esta iniciativa podría perturbar un equilibrio interno y dar lugar a divisiones entre sindicatos y otros miembros de la coalición verde-azul (sindicatos y organizaciones no gubernamentales). Es más probable que este cambio sólo tome impulso cuando se agoten las otras alternativas. Actualmente, estas opciones refieren a la posibilidad de creación de una agencia independiente orientada al análisis de las supuestas violaciones, o a la alteración de la carga de la prueba para el Poder Ejecutivo[9].

 

Consideraciones finales

 

Este artículo plantea que, debido a limitaciones institucionales y organizacionales, los sindicatos estadounidenses han abordado tan solo tangencialmente el núcleo duro de las cláusulas referentes a comercio y trabajo de los APC de Estados Unidos. En base a esta afirmación, el artículo discute si los recientes acontecimientos – que encuentran su punto culminante en el fracaso del caso Estados Unidos-Guatemala – pueden promover un cambio en el comportamiento de los sindicatos en la forma como promueven, en la práctica, cambios en las cláusulas de comercio de los Estados Unidos. Se concluye que las perspectivas a favor de un cambio profundo son improbables si se considera: i) las limitaciones contextuales y organizativas; ii) las ventajas obtenidas por los sindicatos y el menor costo en la obtención de concesiones; y iii) la existencia de alternativas más allá de una estrategia más arriesgada de oposición.

 

* Rodrigo Fagundes Cezar es doctorando del Departamento de Relaciones Internacionales/Ciencia Política del Graduate Institute of International and Development Studies.




[1] Véase: <https://bit.ly/2GVrK3g>.

[2] Véase: <https://bit.ly/2HhtNBO>.

[3] Véase: Burgoon, B. The Rise and Fall of Labor Linkage in Globalization Politics. In: International Politics, No. 41, 2004.

[4] Para el análisis de los procesos de creación de coaliciones entre sindicatos y otros grupos, véase: Frege, C.; Heery, Ed.; Turner, L. The new solidarity? Trade union coalition-building in five countries. In: Frege, C.; Kelly, J. (eds.). Varieties of unionism: Strategies for union revitalization in a globalizing economy. New York, NY: Oxford University, 2004, pp. 137-158.

[5] Véase: OIT. Social Dimensions of Free Trade Agreements. Ginebra: OIT, 2013.

[6] Véase: <https://bit.ly/2Htl3Gs>.

[7] Véase: HRW. A Way Forward for Workers’ Rights in US Free Trade Accords, 22 de octubre de 2008. 

[8] Véase: <https://bit.ly/2qtjUra>.

[9] Algo similar sucedió en el caso de las leyes de protección marítima de los Estados Unidos, principalmente en el contexto de la disputa del atún con México. Véase: Cezar, R. The Politics of ‘Dolphin-Safe’ Tuna in the United States: Policy Change and Reversal, Lock-in and Adjustment to International Constraints (1984-2017). In: World Trade Review, sept. 2017, pp.1-29.

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