Las INDC de México de cara a la COP21: balance y retos impostergables

27 Noviembre 2015

En 2012, con la finalización del primer periodo del Protocolo de Kioto, el único instrumento vinculante con compromisos de reducción de emisiones en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), los temas de la agenda de las negociaciones internacionales de cambio climático comenzaron a cambiar.

Desde entonces, uno de los pilares de las negociaciones ha sido incrementar el nivel de ambición de los compromisos de mitigación de gases de efecto invernadero (GEI) con el objetivo de que el aumento de la temperatura global no supere los 2 °C para fines de siglo mediante la creación de un nuevo acuerdo obligatorio para todos los países, a alcanzarse en 2015 durante la vigesimoprimera Conferencia de las Partes (COP21) en París, Francia.

De lograrse, este acuerdo entrará en vigor en 2020 y estará integrado principalmente por las acciones de mitigación que los gobiernos nacionales planean desarrollar voluntariamente, señaladas en las contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional (INDC, por sus siglas en inglés). Estas son la base del nuevo acuerdo climático y reflejan las contribuciones que todos los países, reconociendo sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas capacidades, aportarán con el fin de cumplir con la meta de los 2 °C.

Resolver la crisis climática depende de la participación de todas las Partes, independiente de sus responsabilidades históricas, ya que las contribuciones de los países industrializados no bastarán para limitar el aumento de la temperatura, sobre todo en un contexto donde seis de los diez mayores emisores son países en desarrollo[1] y las economías emergentes comienzan a superar las emisiones de países desarrollados. Resulta urgente, por tanto, que los países latinoamericanos, como México, incrementen su nivel de ambición y se posicionen como líderes en la lucha global contra el cambio climático.

América Latina y sus contribuciones al acuerdo climático global
El 30 de octubre de 2015, la Secretaría de la CMNUCC presentó un informe sobre los efectos agregados de los compromisos contenidos en las INDC comunicadas hasta el 1 de octubre. El reporte contiene el análisis de 119 compromisos de 147 Partes de la Convención, es decir, las contribuciones de todos los países industrializados y tres cuartas partes de los países en desarrollo, que representan el 75% de las Partes de la Convención y el 86% de las emisiones globales de GEI en niveles de 2010.

Poco más del 70% de los países presentó compromisos no condicionados, es decir, a implementarse con sus propios recursos y capacidades, mientras que 50 de estos se comprometieron a aumentar su nivel de ambición en caso de existir un acuerdo climático global y recibir apoyo financiero y tecnológico internacional de los países industrializados.

Una centena de las contribuciones incluyeron, además, compromisos en materia de adaptación, lo que demuestra la vital importancia de acompañar los esfuerzos de reducción de emisiones con acciones de fortalecimiento de resiliencia y adaptación a los efectos negativos del cambio climático en el acuerdo de 2015.

De acuerdo con el informe referido, los niveles agregados de emisiones globales anuales resultados de la implementación de las INDC no permitirían cumplir el objetivo de los 2 °C para 2025 y 2030. A pesar de no ser suficientemente ambiciosos, sí resulta un avance en comparación con los estimados 4 o 5 °C proyectados sin la existencia de tales compromisos, ya que ciertas estimaciones muestran que el aumento de la temperatura con las INDC rondaría entre los 2,7 y 3,5 °C.

Un informe presentado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente en noviembre de 2015 indica, por su parte, que las INDC representan reducciones de entre 4 y 6 gigatoneladas de dióxido de carbono equivalente por año (GtCO2e/año) hacia 2030, comparadas con las emisiones proyectadas en un escenario tendencial.

Esto indica que los esfuerzos por resolver el cambio climático, incluyendo aquellos previos a la COP21 y la efectiva implementación de las INDC, pueden reducir hasta 11 GtCO2e de las emisiones proyectadas para 2030, cerca de la mitad del total requerido para alcanzar el nivel de emisiones de 42 GtCO2e ese mismo año, consistente con la meta de los 2°C en 2100.

De esta manera, la completa implementación de las INDC generaría una brecha de 12 GtCO2e en 2030, arriesgando al mundo a un aumento de la temperatura global de 3 °C para fines de siglo, con significativos impactos en el medio ambiente y la sociedad.

Con esto en mente, la ambición de los países latinoamericanos cobra gran importancia. Al estar integrada en su mayoría por países en desarrollo, la responsabilidad histórica de América Latina y el Caribe (ALC) frente a las emisiones globales de GEI es menor. No obstante, aunque representan apenas el 9,5% de las emisiones mundiales, el continuo crecimiento económico de la región presenta un reto importante para la limitación de las emisiones de GEI.

Aunque la mayoría de los países de ALC ya han presentado sus INDC, continúan pendiente las de Venezuela, Cuba, Nicaragua y Panamá, entre otros. De las presentadas, la de Costa Rica ha sido la más ambiciosa, ya que se ha comprometido a ser carbono neutral en 2021. Asimismo, resulta relevante la participación de países como México y Brasil que, al ser economías emergentes, son los únicos dos países latinoamericanos que se encuentran dentro de las diez naciones que más GEI emiten a nivel global.

Brasil, en particular, contribuye con el 2,34% de las emisiones globales, provenientes en un 46% del sector energético y 44% de la agricultura. En sus INDC, Brasil se comprometió a reducir el 37% de sus emisiones para 2025 y 43% para 2030 por debajo de los niveles de 2005. Esta es la primera vez que un país en desarrollo se ha comprometido a una reducción absoluta de emisiones comparado con un año base, contrario a compromisos de reducción en un escenario tendencial, conocido como business as usual, o por unidades de producto interno bruto (PIB). Esto ofrece una mayor certeza de mitigación incluso si la economía brasileña retoma el crecimiento económico que la caracterizó desde inicios del siglo y que la ha posicionado como la séptima mayor economía del mundo.

La política climática de México y su contribución al acuerdo global
De acuerdo con datos de World Resources Institute, México contribuyó con el 1,67% de las emisiones globales de GEI en 2012, convirtiéndolo en el noveno mayor emisor del mundo. Actualmente, sus emisiones per cápita son de 5,9 MtCO2e, menores al promedio global de 7 MtCO2e, pero están en constante aumento. Esto se debe a que México es un país altamente dependiente de los combustibles fósiles, usados principalmente para el transporte, que es responsable del 27,4% de las emisiones, y la generación de energía, que contribuye al 20% de dichas emisiones.

México ha sido reconocido por su liderazgo en materia de cambio climático y ha mostrado su voluntad de contribuir a los esfuerzos internacionales a través de su compromiso de reducir 30% de sus emisiones de GEI sobre la línea base para 2020 y 50% para 2050 con año base 2000, siempre y cuando exista apoyo internacional. Estas metas fueron incluidas en el Apéndice II del Acuerdo de Copenhague en 2009 y fueron más tarde retomadas durante la adopción de la Ley General de Cambio Climático (LGCC) en 2012, convirtiéndolo en el primer país en desarrollo en tener un marco jurídico en la materia.

Durante los últimos dos sexenios, México ha presentado cinco comunicaciones ante la CMNUCC y ha elaborado tres Estrategias de Cambio Climático (ENACC), instrumentos de planeación a largo y mediano plazo y dos Programas Especiales en la materia (PECC), que son el eje rector de las acciones de mitigación y/o adaptación de cada administración. La política climática nacional fue completada con la entrega de las INDC ante la Convención el 27 de marzo de 2015, siendo la cuarta entrega después de Suiza, la Unión Europea y Noruega y la primera de un país en desarrollo.

 

"Resulta urgente que la región, específicamente las economías emergentes como México y Brasil, incrementen su nivel de ambición de una manera justa y de acuerdo con sus capacidades, pero reconociendo también el papel cada vez mayor que tienen en el aumento de las emisiones globales de GEI."

 

Las INDC de México tienen dos componentes, uno de mitigación y otro de adaptación, enmarcados en una perspectiva transversal de género y derechos humanos. En el caso del componente de mitigación, México asume el compromiso incondicional de reducir el 22% de sus emisiones de GEI y el 51% de carbono negro para el año 2030 en un escenario de línea base. En caso de que se alcance un nuevo acuerdo vinculante en la COP21, ese compromiso se podría incrementar a 36% de reducción de GEI y a 70% de carbono negro si se reciben recursos y cooperación internacional.

El compromiso mexicano también implica alcanzar un pico de emisiones en 2026, es decir, que a partir de entonces la economía mexicana podrá desacoplarse de las emisiones de GEI, significando menor intensidad de carbono por unidad de PIB.[2] De esa forma, la cantidad de emisiones que se requiere evitar en cumplimiento de la reducción de 22% de las INDC para 2030, varía dependiendo de la línea base usada, situación que podría ofrecer mayor certeza en caso de asignarse un año base pasado donde las emisiones ya fueron determinadas.

En este sentido, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) presentó un nuevo Inventario Nacional de Emisiones de GEI (Inegei) con año base 2013, a partir del cual se generó una trayectoria de emisiones proyectadas que difiere de la línea base usada para la elaboración de la ENCC y el PECC, modificando los límites de emisiones permitidas para las metas de 2020 y 2030. Asimismo, aunque las INDC son consistentes con la meta de 2050, no lo son con el objetivo de los 2 °C, ya que nos acercan peligrosamente a los 3 °C y difieren del liderazgo ambiental que ha caracterizado a México recientemente.

En lo referente al componente de adaptación, México se compromete, entre otras cosas, a fortalecer la capacidad de adaptación de al menos 50% de los municipios calificados como más vulnerables a los efectos adversos del cambio climático –319 según el PECC 2014-2018–, a través de sistemas de alerta y gestión de riesgos en todos los niveles de gobierno, así como a alcanzar una tasa de deforestación cero para 2030.

Aunque las INDC de México señalan que las medidas se llevarán a cabo en todos los sectores de la economía nacional, aún no son públicas las acciones específicas que serán implementadas para cumplir con las metas comprometidas. Al respecto y entre otras acciones, en febrero de 2015 Semarnat organizó un taller con organizaciones de la sociedad civil para presentar medidas condicionadas y no condicionadas identificadas para la integración de las INDC.

En ese ejercicio se encontró que 18 de las 39 medidas mencionadas no son adicionales, ya que se encuentran incluidas en el PECC 2014-2018, por lo que se requiere un mayor nivel de ambición de México en su contribución al acuerdo global con nuevas políticas para el periodo post 2020. En este sentido, el país enfrenta retos en materia de transparencia y participación que impiden tener claridad sobre cómo y a través de qué medidas se dará cumplimiento a los compromisos vinculados al cambio climático.

Áreas de oportunidad en el cumplimiento de las INDC de México
Valdría la pena señalar algunas áreas de oportunidad para el cumplimiento de las INDC. En primer lugar, las medidas no condicionadas en la generación de electricidad incluyen cumplir la meta de 35% de generación a partir de fuentes limpias para 2024, señalada en la LGCC, sustitución de combustibles y reducción de pérdidas. En cuanto a medidas condicionadas, se busca aumentar la participación de fuentes limpias en la matriz eléctrica post 2024 y la captura y almacenamiento geológico de carbono.

No obstante lo anterior, la definición de energías limpias contenida en la Ley de la Industria Eléctrica permite la participación del gas natural, la cogeneración, las grandes hidroeléctricas y la energía nuclear para alcanzar la meta de 2024. Por tal motivo, resulta importante destacar que el marco jurídico vigente en materia de energías renovables, la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética (LAERFTE), señalan que la meta deberá cumplirse con fuentes no fósiles, es decir, con el impulso para energías renovables. Asimismo, la LAERFTE incluye una meta de 50% para 2050, por lo que las metas post 2024 de las INDC no deben ser condicionadas a apoyo internacional.

La aprobación de la reforma energética en 2013 y sus leyes secundarias en 2014, así como la reforma fiscal que libera al gas natural del impuesto al carbono, identificadas como la solución al cambio climático por el gobierno de Enrique Peña Nieto, implican el aumento de la dependencia nacional a los combustibles fósiles. Como es posible observar en las figuras 1 y 2, la producción de energía en el país y la matriz eléctrica están dominadas por la participación de combustibles fósiles.

El mismo PECC 2014-2018 señala que la aprobación de la reforma energética aumentará las emisiones nacionales de GEI debido a mayores inversiones en proyectos de hidrocarburos y generación de electricidad. Ejemplo de ello es la falta de aprobación de la Ley de Transición Energética (LTE) por el Senado, la única ley que promueve las energías renovables en la reforma energética.

El potencial de mitigación de la LTE aporta un tercio de la meta de mitigación de México para el año 2020 y la mitad de lo ofrecido como contribución para el 2030. De aprobarse, la LTE permitirá al país presentar un instrumento legal consistente con nuestras metas de mitigación y que respalde la posición de México de alcanzarse un acuerdo en la COP21. Finalmente, las INDC de México pierden de vista la importancia de la eficiencia energética en la reducción de emisiones, por lo que resulta urgente la inclusión de metas en esa materia en el sector eléctrico nacional.

Otra área de oportunidad se encuentra en el sector transporte. Las acciones de las INDC no promueven la movilidad urbana sustentable y el desarrollo urbano, como la modernización del transporte de pasajeros y de carga, la movilidad no motorizada y el desarrollo orientado al transporte. El énfasis a nivel federal pierde de vista la necesidad del involucramiento de los Estados y los municipios, precisamente quienes implementan las políticas de ordenamiento y transporte público urbano y suburbano. Estas acciones no solo reducirían las emisiones del principal sector emisor de México, sino que robustecerían las capacidades locales y generarían cobeneficios en la salud humana, el desarrollo urbano y una mejor calidad de vida en las ciudades.

Por otro lado, para fortalecer las medidas de adaptación se requiere considerar una gestión integral del territorio y el impulso a esquemas de manejo sustentable comunitario en el sector forestal para reducir la vulnerabilidad de México a los efectos adversos del fenómeno. Esto impulsaría la creación de medidas construidas de abajo hacia arriba, garantizando la participación social corresponsable en la toma de decisiones.

Finalmente, los compromisos internacionales de México no aprovechan el gran potencial y oportunidad que tienen los gobiernos locales de contribuir al cumplimento de las metas. Por ello resulta urgente la coordinación intra e interinstitucional en los diferentes órdenes de gobierno con el objetivo de construir políticas transversales, participativas, de largo plazo y coherentes con las capacidades y el contexto local.

Conclusiones
Aun cuando las INDC presentadas hasta la fecha, en combinación con las políticas climáticas de los últimos cinco años, representan un avance en los niveles de ambición y marcan un precedente en la lucha contra el cambio climático, no son suficientes para alcanzar la meta de los 2 °C y descarbonizar las economías nacionales, alejándonos de una meta más ambiciosa de 1,5 °C propuesta por los países en desarrollo más vulnerables.

Resulta de vital importancia que todas las Partes presenten compromisos sólidos y ambiciosos ante la CMNUCC y así evitar poner el futuro de la humanidad en mayor riesgo. Es necesario, por tanto, incluir acciones de adaptación y medios de implementación que permitan a países altamente vulnerables reducir su vulnerabilidad y hacer frente a los efectos adversos del fenómeno climático.

Resulta urgente que la región, específicamente las economías emergentes como México y Brasil, incrementen su nivel de ambición de una manera justa y de acuerdo con sus capacidades, pero reconociendo también el papel cada vez mayor que tienen en el aumento de las emisiones globales de GEI.

En el caso de México, se requiere que los compromisos presentados en las INDC sean más ambiciosos que las políticas previas ya identificadas en el PECC 2014-2018. Asimismo, es necesaria la coherencia entre las soluciones propuestas y las raíces del problema en el país; es decir, que las acciones identificadas para cumplir las metas de mitigación y adaptación realmente atiendan las causas de las emisiones nacionales en los sectores que más contribuyen al cambio climático.

Es impostergable la creación de un marco jurídico energético que vaya en la misma dirección que la política climática nacional, esto a través de la aprobación de la Ley de Transición Energética y el impulso a las energías renovables en México.

Aún queda pendiente la creación de una ruta crítica de cumplimiento de cada una de las acciones que respaldan las INDC y su coherencia con los compromisos a 2020, 2030 y 2050. Finalmente, es necesaria la creación de procedimientos de participación social efectivos e incluyentes, así como fortalecer la coordinación institucional en los tres niveles de gobierno, siempre en un marco de máxima publicad, transparencia y rendición de cuentas.

Sin todo lo anterior, México no podrá reflejar sus compromisos internacionales en casa y, al contrario, perderá su posición de liderazgo internacional en la materia.


[1] Categorizados como países en desarrollo por la CMNUCC, a saber: China, India, Brasil, Indonesia, México e Irán.

[2] Es de particular interés que los compromisos refieren a una línea base tendencial, reduciendo la certeza que existiría de tratarse de compromisos que refieran a un año base fijo, como en el caso de Brasil. La línea base de la ENACC, por ejemplo, estima las emisiones de 2030 en 1276 MtCO2e, mientras que la línea base de las INDC indica que las emisiones serán de 972 MtCO2e en ese mismo año.

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