La Ronda Doha y las respuestas anticíclicas a la crisis

18 Diciembre 2009


Osvaldo Rosales

La irrupción de la crisis económica mundial trajo consigo que varios países (incluso la mayoría de los miembros del G-20) adoptaran medidas restrictivas al comercio. El presente artículo se concentra en aquellas respuestas a la crisis enmarcadas en programas de estímulo económico, específicamente en las implicancias de éstas para la Ronda Doha.

Las medidas adoptadas varían de manera importante entre países desarrollados (PD) y en desarrollo (PED).  Los primeros han recurrido principalmente a ayudas financieras para diversos sectores, así como a prácticas discriminatorias en la contratación pública y restricciones al empleo de trabajadores extranjeros.  Muchas de estas medidas han sido implementadas en el marco de programas de estímulo económico que contienen, según la OMC, elementos de "compre/invierta/preste/contrate local".

Por su parte, los PED han recurrido en mayor grado a las medidas "tradicionales" en frontera, como aumentos de aranceles (generalmente previstos como transitorios), licencias de importación y valores aduaneros mínimos.  Esto refleja, entre otros factores, la menor disponibilidad presupuestaria de los PED.

Las respuestas a la crisis: Un breve examen

La buena noticia es que el mundo ha estado lejos de un regreso al proteccionismo masivo de los años treinta. La existencia de los Acuerdos de la OMC, respaldados por su mecanismo de solución de controversias, la gran interdependencia comercial entre los países debidaa las cadenas globales de valor, y la mayor prevalencia de tipos de cambio flexibles desde 1990, han contribuido a prevenir mayores excesos.

Sin embargo, la crisis ha puesto de relieve la distancia que existe entre los niveles de apertura prevalentes en los distintos países y los compromisos adoptados por éstos a nivel multilateral.  Esta brecha genera espacios que pueden ser explotados para fines proteccionistas.  Por ejemplo, la mayoría de los PED ha consolidado sus aranceles en la OMC a niveles considerablemente más altos que los aplicados, por lo cual podrían aumentar éstos hasta los niveles consolidados sin romper ningún compromiso multilateral.  Una situación similar se produce en los PD con los subsidios domésticos a la agricultura.  En el ámbito de los servicios, las condiciones de apertura suelen ser considerablemente más liberales que los compromisos adoptados tanto por los PD como por los PED en la OMC.  La crisis ha traído una revaloración de la necesidad de concluir la Ronda Doha para reducir estos espacios.

Las respuestas a la crisis ilustran también vacíos importantes en la cobertura de las actuales disciplinas multilaterales.  Las ayudas estatales y las prácticas discriminatorias en la contratación pública, que se discuten brevemente a continuación, son ejemplos claros.

La proliferación de ayudas estatales

Durante la actual crisis varios países - especialmente industrializados-  han subsidiado masivamente a diversos sectores afectados, frecuentemente en el contexto de paquetes de rescate.  El sector automotor es prueba de ello.  A partir de los programas de rescate del gobierno de los EE.UU. a favor de General Motors y Chrysler, los gobiernos de un gran número de países productores intervinieron para apoyar a sus respectivas industrias. . Los subsidios propuestos a dicho sector ya alcanzaban aproximadamente los US$ 48.000 millones en febrero de 2009, de los cuales un 89% correspondía a los PD.

La magnitud de estas transferencias plantea interrogantes sobre sus efectos distorsionantes en la producción y el comercio.  Pese a lo anterior, no ha habido cuestionamientos a los programas de ayudas ante el mecanismo de solución de controversias de la OMC.  En el caso del sector automotor, esto probablemente obedece en gran medida a que casi todos los principales países exportadores están subsidiando sus industrias.  Pero esto resulta preocupante dado que podría conducir gradualmente a una exclusión "de facto" del sector automotor de las normas multilaterales, estableciendo además un precedente para otros sectores.

La situación es aún más compleja en el ámbito de los servicios. A diferencia de lo que ocurre en el comercio de bienes, el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS) de la OMC no contiene disciplinas de aplicación general para los subsidios.  En consecuencia, los Miembros de la OMC disponen de un amplio espacio para subsidiar a sus distintos sectores de servicios sin contravenir compromisos multilaterales. Dada su mayor disponibilidad financiera, este "espacio de política" ha sido aprovechado en mayor grado por los PD. Así lo ilustra el masivo otorgamiento de subsidios a sectores como el de los servicios financieros en el contexto de la actual crisis.

La distribución de ayudas al sector financiero en diversos PD durante la crisis ha tenido en varios casos un sesgo a favor de las empresas de origen nacional, dando lugar a preocupaciones sobre un "proteccionismo financiero". Este sesgo se ha manifestado, por ejemplo, en la discriminación de subsidiarias de bancos extranjeros en la distribución de fondos de rescate, que piden,  - explícita o implícitamente -  a los bancos receptores de ayuda privilegiar el otorgamiento de créditos a clientes nacionales, y en la exigencia a los bancos con operaciones internacionales de mantener mayores niveles de liquidez en sus países sede.

En la agricultura, la crisis también ha traído señales preocupantes. Según estimaciones, los apoyos internos distorsionantes en los EE.UU. aumentarían en 22% en 2009, producto de la caída en los precios de varios productos a partir de mediados de 2008.  Por otra parte, la UE reintrodujo subsidios a la exportación de lácteos en enero de 2009, decisión que fue imitada por los EE.UU. en mayo de 2009.

Proteccionismo en la contratación pública

Desde la irrupción de la crisis, varios países han puesto en aplicación medidas discriminatorias en materia de contratación pública.  Entre ellos se cuentan los EE.UU., China, Australia, Rusia, Brasil, España, Francia y Corea del Sur.

La mayor controversia ha surgido en torno a la Ley Federal de Recuperación y Reinversión (American Recovery and Reinvestment Act, ARRA) de los EE.UU. Por medio de ésta se puso en aplicación el paquete de estímulo fiscal de US$ 787.000 millones implementado por ese país ante la crisis.  La ARRA contiene una cláusula "Buy American", la que estipula que sólo se podrán destinar los fondos aprobados por dicha ley a obras públicas en las que todo el hierro, acero y bienes manufacturados utilizados hayan sido producidos en los EE.UU. Se exceptúa de ella a los países Miembros del Acuerdo plurilateral de la OMC sobre Contratación Pública (ACP) - mayoritariamente PD - y a los que tienen tratados de libre comercio (TLC) en vigor con los EE.UU.  Sin embargo, este esquema discrimina a los proveedores de la gran mayoría de los PED.

Las excepciones ya señaladas sólo son aplicables plenamente a nivel federal, ya que a nivel sub-federal tanto el ACP como las disposiciones sobre contratación pública de los TLC sólo son vinculantes para algunos estados y entidades. Es así como empresas canadienses han sido excluidas de diversos contratos a nivel sub-federal, pese a que Canadá es miembro del ACP y del TLCAN.

Por otra parte, en mayo de 2009 las autoridades chinas impartieron directrices en el sentido de privilegiar el uso de bienes y servicios producidos localmente en los proyectos gubernamentales de inversión, a menos que ellos no puedan ser obtenidos en China en condiciones comerciales razonables. Estas directrices no serían de naturaleza vinculante, y reiterarían políticas de preferencia nacional existentes desde 2003. Sin embargo, su aparición es relevante dado que deberían afectar la manera en que se gaste una parte sustancial del paquete de estímulo económico de 4 billones de yuanes (586.000 millones de dólares) anunciado en noviembre de 2008. China, a diferencia de los EE.UU.  y al igual que la gran mayoría de los PED, no es parte del ACP, aunque se encuentra negociando su adhesión al mismo bajo sus compromisos de ingreso a la OMC.

Medidas como las antes descritas, que involucran entre otras a la primera y tercera economías mundiales, resultan especialmente preocupantes dado el mayor rol que como producto de la crisis ha asumido el Estado como actor económico.. De hecho, los paquetes de estímulo de los EE.UU. y China son el primero y segundo respectivamente a nivel mundial en términos absolutos. Disposiciones de este tipo castigan particularmente a aquellas empresas que participan en cadenas globales de valor, penalizando así a la forma prevalente de organización de la producción en el mundo y promoviendo la "repatriación" de procesos productivos.

Consideraciones finales

La Ronda Doha ofrece el potencial de reducir espacios para retrocesos proteccionistas en materia arancelaria, en los subsidios agrícolas y en los servicios, mediante la disminución de la brecha existente entre los niveles efectivos de apertura y los actuales compromisos multilaterales. Ello requerirá, sin embargo, que los recientes compromisos políticos de alto nivel se traduzcan en una flexibilización de posiciones por parte de los principales actores, en particular los EE.UU.
Parece existir menos espacio para abordar en la presente Ronda los desafíos que plantean algunas de las medidas adoptadas en el marco de programas de estímulo económico.  En efecto, la negociación de un acuerdo multilateral sobre contratación pública si bien parecería especialmente deseable a la luz de la experiencia reciente, no forma parte de la agenda de la Ronda Doha. Por su parte, las negociaciones sobre subvenciones en el ámbito de los servicios sí están incluidas en la Ronda pero han tenido prácticamente nulos avances. Parece poco probable que esta situación se logre revertir si se espera concluir la Ronda a fines de 2010. En todo caso, estos temas no constituyen los principales obstáculos para la conclusión de Doha, la cual se encuentra más bien trabada por acceso a mercado en agricultura, bienes industriales y servicios.

Con todo, cabe recordar que "lo perfecto es enemigo de lo bueno".  Concluir Doha en 2010 resulta imperativo, por al menos cuatro razones: (i) las importantes ganancias económicas involucradas, que apoyarían la recuperación de la economía mundial en el difícil contexto post crisis que se prevé para los próximos años; (ii) para cerrar espacios a los retrocesos proteccionistas que también pueden caracterizar a la post crisis; (iii) porque la credibilidad del sistema multilateral de comercio como un todo se está viendo negativamente afectada por los repetidos fracasos en concluir la actual Ronda; y (iv) para permitir a la OMC concentrarse en otras temáticas de creciente importancia en el comercio mundial.  Este es el caso, entre otras, de las respuestas comerciales al cambio climático, así como de los temas ya mencionados de las compras públicas y las subvenciones.

Director de la División de Comercio Internacional e Integración de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

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