La promoción de energías renovables en Argentina: el caso Genren

14 Julio 2014

La promoción de la energía renovable en Argentina presenta un interesante caso para la evaluación de la efectividad de las políticas públicas para el desarrollo de un crecimiento bajo en carbono, ya que combina instrumentos de promoción bien diseñados con circunstancias externas que afectan los presupuestos para la eficacia de tales instrumentos. Dichas circunstancias han derivado, en varios casos, en el incumplimiento de los objetivos de las políticas de promoción, aun con la presencia de un buen diseño y una correcta aplicación por parte de las autoridades nacionales competentes.

El país comenzó a incursionar en la promoción de energías renovables en el año 1998 con la aprobación de una ley para la promoción de la energía eólica y solar a través de un sistema de feed-in tariffs (o tarifas reguladas), en el que se preveía el pago de una remuneración adicional por kWh de energía eólica y solar generada y provista al mercado mayorista o a la prestación de servicios públicos.

Tal sistema, no obstante, fracasó por el congelamiento de los precios al consumo de energía eléctrica luego de la grave crisis económica que atravesó el país en el año 2001, lo que derivó en subsidios al consumo de energía eléctrica del orden de los US$ 5 mil millones en el año 2012.

Las distorsiones en el mercado causadas por la alta tasa de subsidios aplicados al consumo de energía erosionó la base de precios de mercado prevista con la tarifa regulada, derivando en un subsidio insignificante para las energías renovables y la consecuente inaplicabilidad de la política de promoción.

A partir del año 2006, con la sanción de la Ley de Energías Renovables, Argentina se propuso alcanzar en una década un 8% del consumo local de electricidad abastecido por energías renovables.

El origen de esta meta puede encontrarse en el compromiso no vinculante presentado por Argentina ante la Conferencia Internacional sobre Energías Renovables realizada en Bonn en 2004. En dicha conferencia varios países de América Latina asumieron el desafío de lograr una mayor participación de fuentes renovables en sus matrices energéticas. Brasil, por ejemplo, se propuso sumar 3.300 MW adicionales provenientes de fuentes renovables para 2010, mientras que México estableció el objetivo de alcanzar 4.000 MW para 2014.

A partir de la nueva meta nacional para la incorporación de energía renovable como fuente de energía –que categorizamos como un estándar voluntario–, Argentina aprobó tres instrumentos principales para ampliar la oferta de renovables.

Los dos primeros son instrumentos comúnmente llamados de “comando y control” en los cuales es el gobierno y no el mercado quien determina el estándar tecnológico o criterio de calidad a aplicar. Tales instrumentos imponen un porcentaje obligatorio de biocombustibles (bioetanol y biodiesel) a incluirse en las ventas de naftas y diesel a nivel nacional y el recambio obligatorio de las bombillas de luz incandescentes por bombillas de bajo consumo.

El proyecto Generación Renovable (Genren), por su parte, genera un mecanismo de mercado al fijar un precio subsidiado para la compra de una cantidad máxima de energía proveniente de fuentes renovables. Se esperaba que este incentivo por vía de precio garantizado derivara en un mecanismo de asignación de recursos eficiente para la construcción de plantas de producción de energía renovable y su provisión al sistema eléctrico nacional.

El presente artículo analizará las características del diseño de promoción de energía renovable en Argentina a través del programa Genren y los aspectos regulatorios y económicos que derivaron en el éxito o fracaso de dicho programa y brindará recomendaciones para el diseño futuro de este tipo de instrumentos.

Es importante notar que en la actualidad la Argentina tiene un importante déficit entre exportaciones e importaciones de combustibles y energía, lo cual ha significado para el fisco la necesidad de obtener divisas durante los últimos años de US$ 13 mil millones anuales para la compra de combustible en el exterior.

Instrumentos regulatorios: el programa Genren
En línea con la Ley 26.190, la Secretaría de Energía lanzó en mayo de 2009 el programa Genren con el objetivo de incorporar 1.000 MW al mercado eléctrico mayorista mediante la adquisición de electricidad proveniente de generadores de energía a partir de fuentes renovables, sin contar las grandes represas hidroeléctricas,[1] previamente seleccionados por licitación pública.

El objetivo del proyecto fue ampliar la oferta de energía renovable dentro el sistema interconectado eléctrico argentino con el fin principal de reducir las importaciones de combustibles fósiles y la consecuente presión sobre el fisco para la obtención de divisas. Como beneficios colaterales del programa se anunció la reducción de emisiones de hasta tres millones de toneladas de CO2 anuales, la creación de más de 8.000 puestos de trabajo e inversiones por US$ 2.500 millones.

Cuando fue lanzado el programa la cantidad de MW licitados fueron considerados razonables para poner al país en camino al logro de la meta del 8% de energías renovables, ya que hubiera satisfecho alrededor del 25% del esfuerzo necesario. En la primera licitación realizada en diciembre de 2009 se adjudicaron un total de 895 MW en módulos de hasta 50 MW. La política de promoción a través del Genren aseguraba a los proveedores seleccionados por licitación pública la compra de energía a precio fijo en dólares en el mercado eléctrico mayorista por encima de los precios de mercado.[2]

Evaluación de costos y beneficios
Desde el punto de vista del sector público, la política de promoción tenía como principal beneficio la diversificación de la matriz energética y el ingreso a la red de energía producida localmente con el consecuente ahorro de divisas. Su principal costo estaba relacionado con la oportunidad de inversión de fondos públicos a realizarse hasta que los beneficios superaran el costo invertido, ya que la tarifa se subsidia con fondos del Tesoro Nacional, que podrían destinarse a otro tipo de objetivos o herramientas.

En un ejercicio por dimensionar el impacto económico de esta sustitución de importaciones, Juan Carlos Villalonga señala que el logro de la meta del 8% de renovables en el 2016 requeriría desplegar una potencia de 3.380 MW eólicos y movilizar inversiones del sector privado por alrededor de US$ 6.700 millones. Dicha cifra equivale a la compra de gas natural licuado (GNL) por parte del gobierno nacional durante unos cuatro años y medio. Desde el punto de vista del sector privado, el hecho de que se hayan recibido ofertas que excedieron el llamado permite inferir que los precios ofrecidos eran buenos para la industria.

 

“La experiencia argentina en la promoción de energías renovables demuestra que un correcto diseño de instrumentos regulatorios o de mercado no es suficiente para generar inversiones cuando la coyuntura político-económica del país no provee las garantías necesarias para la inversión en proyectos de largo plazo.”

 

Resultados
El amplio interés y participación del sector privado en las licitaciones, el cual superó en un 40% la potencia licitada, demuestra que el rango de precios adjudicados y las condiciones para la participación fueron razonables para el desarrollo e inversión en tecnología renovable en Argentina. Asimismo, al beneficiar solamente a aquellos proveedores que venden su energía a la red la inversión de fondos públicos impacta directamente sobre el resultado buscado.

Sin embargo, aun con el correcto y eficaz diseño y la adjudicación de un número importante de proyectos se concretaron obras que representan menos del 10% del total adjudicado. La razón para el fracaso del programa Genren no se encuentra en el diseño de la norma, sino que resulta de la coyuntura internacional en la cual Argentina ve severamente restringido su acceso al financiamiento externo.

Lo anterior, sumado a las dudas de los potenciales garantes sobre la capacidad de pago y cumplimiento de los contratos por parte de las empresas de distribución de electricidad en un escenario de alto endeudamiento y dependencia de fondos públicos para la provisión de energía eléctrica –y su consecuente dependencia de la voluntad política– generaron un escenario en el cual los inversionistas privados no pudieron obtener las garantías necesarias para realizar las inversiones en energía renovable, aun con contratos a 15 años y precios razonables.

La empresa Cammesa –quien firma los contratos es una compañía privada controlada por el Estado– tiene un pasivo importante y por lo tanto no satisfacía las garantías requeridas por los inversionistas internacionales relativas al cumplimiento de los contratos firmados en el ámbito del proyecto Genren. Por lo tanto, solamente pudieron construirse las plantas que accedieron a créditos en el mercado nacional o que contaban con los fondos para realizar las inversiones sin financiamiento externo.

Recomendaciones futuras
La experiencia argentina en la promoción de energías renovables demuestra que un correcto diseño de instrumentos regulatorios o de mercado no es suficiente para generar inversiones cuando la coyuntura político-económica del país no provee las garantías necesarias para la inversión en proyectos de largo plazo.

Como toda política voluntaria, el programa Genren no garantizaba el logro del objetivo final de la norma y al recaer en los mercados su continuidad, fue víctima de los cuestionamientos que estos mismos mercados tienen sobre la seguridad jurídica en Argentina.

Como recomendación se puede enfatizar que el diseño de una política de promoción en mercados altamente distorsionados requiere considerar el ambiente general de negocios del país y prever los mecanismos de garantías necesarios para permitir a los inversores superar los escollos que plantea el acceso al financiamiento externo. Por ejemplo, podría haberse logrado un mejor resultado con la provisión de garantías a través del banco de desarrollo local para los adjudicatarios de contratos a través del programa Genren.

El fracaso del proyecto en cuestión, por tanto, no debe considerarse un fracaso del instrumento de promoción. El diseño de programas, como el aquí descrito, a través de los cuales se fomentan las inversiones en energías renovables con licitaciones que permitan obtener un precio y compra garantizada durante 15 años es una manera eficaz de promover industrias competitivas con relativa certidumbre en relación a los costos de la inversión pública necesaria y bajos costos de monitoreo.

Incluso, dada la reducción de los costos de la generación eólica y los costos por MW sustancialmente menores en países vecinos como Uruguay, es razonable esperar que aún con menores condiciones (precios más ajustados), las licitaciones de energía eólica habrían sido exitosas. Asimismo, el instrumento genera automáticamente su propio cumplimiento, ya que el que no provee energía a la red, no cobra.

En consecuencia, es necesario tener en cuenta que existe en Argentina interés y condiciones competitivas favorables para el desarrollo de energías renovables. Asimismo, hay un interés imperioso del sector público por promover este tipo de inversiones, pues reducen la dependencia de la importación de combustibles fósiles y disminuyen la presión sobre el gobierno para obtener divisas extranjeras para pagarlos.

Tales intereses favorables a la inversión, sin embargo, no dejan de requerir un entorno propicio de negocios que permita a los inversionistas acceder a tasas y condiciones de crédito competitivas. Por lo tanto, cualquier medida de promoción a futuro debería considerar o crear las condiciones para ofrecer las garantías crediticias necesarias relativas al cumplimiento de los contratos por parte del gobierno nacional o sus empresas relacionadas a fin de asegurar un ambiente de negocios favorable al aprovechamiento de las indudables ventajas competitivas que tiene el país en materia de generación de energía renovable.


[1] La Ley define este tipo de fuentes como “las fuentes de energía renovables no fósiles: energía eólica, solar, geotérmica, mareomotriz, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás para la generación de energía eléctrica (art. 4)”. Entre las hidráulicas se computan para la meta solamente las pequeñas plantas, ya que de lo contrario Argentina superaría actualmente la meta del 8% con las grandes hidroeléctricas.

[2] La venta de energía al mercado eléctrico mayorista bajo este Programa se lleva a cabo por un contrato de abastecimiento de 15 años entre la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (Cammesa) y Energía Argentina S.A. (Enarsa, compañía estatal), quien vende la energía en nombre de aquellas plantas de electricidad previamente seleccionadas en una licitación pública.

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