La política comercial de Colombia: del pasado al futuro

20 Agosto 2013

Son múltiples los desafíos que hoy enfrenta la política comercial de Colombia. Una mirada a su desarrollo histórico y actual momento de auge permiten analizar la estrategia de internacionalización de la economía e identificar las principales tareas que se deben atender para posicionarla como una de las más pujantes de América Latina.
 
Los avances y resultados que ha tenido la puesta en marcha de la política comercial de Colombia en los últimos años hacen interesante emprender un estudio sobre su desarrollo histórico, el momento de auge que vive y los desafíos futuros que debe enfrentar. Para hacerlo, dividiremos el análisis de la política comercial en cuatro períodos que han fluctuado entre procesos de cierre del comercio internacional y su apertura. Analizaremos cuál es el estado actual del proceso de integración de la economía colombiana en el mundo globalizado y evaluaremos los retos y obstáculos que restan por superar.

Para antes de 1991, Colombia había adoptado una política de sustitución de importaciones influida por la teoría estructural dependentista, o "cepalina". Esto llevó a que los productos y servicios que demandaban los consumidores nacionales debían ser suplidos por la oferta local y que las importaciones estuvieran sometidas a licencias que restringían el comercio internacional. En consecuencia, Colombia no era un país con vocación exportadora; solo se exportaban algunos productos conocidos como las exportaciones "tradicionales" de café, carbón, petróleo y ferroníquel.

La política proteccionista derivada del modelo cepalino tuvo un efecto adverso justamente sobre la industria nacional que se proponía proteger. Los altos aranceles y otras barreras al comercio hicieron que la industria local creciera sin ninguna competencia extranjera y sin la presión de ofrecer bienes y servicios competitivos. El crecimiento de la industria y su posterior consolidación no ocurrió necesariamente por mérito propio, sino por la protección con la cual se apalancaba.

Desde 1991 hasta 1994, Colombia experimentó grandes transformaciones que buscaban modernizar transversalmente al país. La política comercial no fue ajena a estas transformaciones, de hecho, sufrió un cambio sustancial que llevó al remplazo total del tradicional esquema de sustitución de importaciones. Una nueva ley marco de comercio exterior (Ley 7 de 1991) sentó las bases para el denominado proceso de "apertura económica", el cual consistió en una reducción unilateral de aranceles y en la eliminación de las restricciones a las importaciones y exportaciones. Bajo este nuevo régimen, todas las importaciones permanecían libres salvo algunas que estaban restringidas taxativamente.

Desafortunadamente el proceso de internacionalización de Colombia y el impulso hacia su modernización fue abruptamente interrumpido. El país atravesó por años muy oscuros marcados por el narcotráfico, el conflicto armado desbordado, la corrupción estatal y por crisis financieras y de gobernabilidad. Los esfuerzos del Estado se volcaron hacia lograr a todo costo un acuerdo de paz con el grupo armado ilegal FARC, pero de este proceso Colombia quedó tristemente ad portas de ser un estado fallido. En este contexto de crisis, se suspendió la inversión destinada a modernizar la infraestructura necesaria para apuntalar el desarrollo de una política comercial. La industria no tuvo ninguna oportunidad de crecer, ni de volverse más competitiva, de hecho fue otra víctima de la crisis de estos años. Para varios sectores, la situación se agudizó ya que además de enfrentar las dificultades de orden público, ahora la producción nacional recibía competencia extranjera fruto de la apertura económica impulsada en los primeros años de 1990.

Posteriormente, el Plan Nacional de Desarrollo de 2002 dio un papel preponderante a la política comercial y estableció la promoción de las exportaciones y de la inversión extranjera como uno de los pilares del desarrollo económico. Con dicho Plan de Desarrollo, Colombia reinauguró su política comercial internacional estimulando la industria y la infraestructura del país; se fortalecieron las instituciones del estado y sobre todo, se garantizaron las condiciones mínimas de seguridad necesarias para permitir el restablecimiento de la economía.

Para fomentar las exportaciones y la inversión, Colombia se propuso internacionalizar su economía al mundo globalizado. Esto se conseguiría a través de varios instrumentos, siendo el primero la firma de tratados de libre comercio (TLC) que crearían zonas de libre comercio que brindarían condiciones competitivas de acceso a nuevos mercados. El clima de inversión en Colombia debía también modificarse para que la economía fuera jurídica y fiscalmente interesante para los inversionistas. Al mismo tiempo debían emprenderse proyectos para fomentar el crecimiento de la industria nacional y volverla más atractiva.

La estrategia actual de Colombia en materia de política comercial
Colombia llegó un poco tarde a la carrera competitiva del siglo XXI. Como se desprende de la historia reciente, el país no tenía en sus planes ser parte activa de un mundo globalizado y mucho menos ser una potencia exportadora. Por el contrario, llevaba mucho tiempo pensado en ser una porción del mundo aislada por sus propios problemas. Sin embargo, la historia cambió y tomó impulso en el fenómeno de la innegable e imparable globalización. El país, cerrado por años decidió abrir sus puertas para que sus bienes y servicios pudieran conquistar nuevos mercados y, al mismo tiempo, recibir recíprocamente bienes y servicios de otras partes del mundo.

Este proceso de internacionalización de la economía colombiana ha sido acelerado. En 10 años Colombia ha logrado firmar 10 tratados de libre comercio, ocho acuerdos de protección recíproca de inversiones (sin contar los capítulos de protección a la inversión incluidos en los TLC), ha diseñado instrumentos jurídicos para atraer inversión extranjera directa y ha impulsado programas nacionales para fomentar la industria y desarrollar la infraestructura.

La estrategia de internacionalización de la economía, basada en la celebración de TLC, ha buscado diversificar los mercados de exportación que tradicionalmente han estado concentrados en unos pocos países. El TLC celebrado con los Estados Unidos (EE.UU.) en 2006 ha sido el más importante de todos y sentó las bases de la nueva política comercial de Colombia. Fue además relevante para construir una opinión mayoritaria que respalda el proceso de internacionalización y de apertura al comercio.

Desde 2004, el número de acuerdos comerciales se ha multiplicado al punto de contar con hoy con cinco tratados vigentes, otros cinco en trámites internos de aprobación y tres en proceso de negociación.
 

“Colombia… no tenía en sus planes ser parte activa de un mundo globalizado y mucho menos ser una potencia exportadora... Sin embargo, la historia cambió y… el país, cerrado por años decidió abrir sus puertas para que sus bienes y servicios pudieran conquistar nuevos mercados…”

 
La última negociación iniciada es la Alianza del Pacífico, que es el esquema de integración más ambicioso que haya lanzado Colombia desde que gestó la Comunidad Andina en 1968. Ha sido ideada por Colombia, Perú, Chile y México como un bloque económico que permita acceder al mercado asiático y promete ser a largo plazo mucho más que una simple zona de libre comercio. El acuerdo de constitución establece que es "un área de integración profunda... con miras a avanzar progresivamente hacia la libre circulación de bienes, servicios capitales y personas"lo cual, en principio, permite concluir que alcanzaría la profundidad de un mercado común.

Otro pilar dentro de la estrategia de internacionalización de la economía es la celebración de acuerdos de protección recíproca de inversión y un último es el diseño de instrumentos para atraer inversión extranjera. Dentro de estos últimos encontramos los contratos de estabilidad jurídica que garantizan la inamovilidad de la aplicación de normas, incluidas las de naturaleza fiscal, determinantes para las inversiones. El nuevo régimen de zonas francas también ha servido para incentivar la inversión extranjera al ofrecer una figura de zona franca especial o unipersonal con tratamientos tributarios sustancialmente reducidos.

Finalmente un último instrumento de atracción de inversión extranjera y que merece toda nuestra atención son las Alianzas Público Privadas (APP). Este esquema de asociación permite a un particular proponer al Estado la construcción de una obra de infraestructura con la particularidad de que el empresario se encarga de diseñar el proyecto, verificar su viabilidad y sostenibilidad financiera, ejecutar la obra y luego explotarla por máximo 20 años. Haciendo uso de esta figura, Colombia está implementando el Programa de Cuarta Generación de Concesiones Viales, que es el programa de inversiones más grande en la historia colombiana con un presupuesto de 44 billones de pesos colombianos (US$ 23 mil millones apróx.), lo equivalente a 3% del PIB. Con esta nueva política, el gobierno planea cerrar una brecha histórica que tiene rezagada la infraestructura del país.

El futuro es desafiante: los retos para Colombia
Las exportaciones colombianas han aumentado significativamente en los últimos 10 años como resultado de la puesta en marcha de la estrategia de internacionalización de la economía. Sin embargo aun son muchos los desafíos que persisten. Los primeros pasos fueron fáciles de dar porque nuestra meta era comenzar a correr en esta competencia del siglo XXI. Ahora los retos son más grandes y difíciles porque no se trata de correr sino de ganar. Para esto, creemos que son seis las tareas principales que hay para promover e impulsar en la política comercial.

1.     Colombia debe garantizar que las condiciones de seguridad que existen hoy sean permanentes y cubran la totalidad del territorio nacional.

La seguridad es una condición mínima que exige la industria para establecerse y consolidarse. No es un tema menor sino por el contrario fundamental. Colombia debe avanzar hacia ofrecer la tranquilidad de hacer empresa en condiciones de seguridad, pues de lo contrario todos los esfuerzos se vuelven vanos.

Hoy el gobierno adelanta nuevamente negociaciones de paz con el grupo ilegal FARC y con optimismo reservado se espera que pongan fin a un conflicto de 60 años. Sin embargo, de alcanzarlo, no será suficiente para que Colombia sea un país en paz, ya que de este conflicto se han derivado fenómenos más complejos, como es el narcotráfico y las bandas organizadas que lo resguardan. El desafío para Colombia es estructurar y ejecutar una estrategia que reúna tanto soluciones militares como sociales para dar seguridad y paz a toda la colectividad, incluida en ella, el aparato productivo del país.

2.     El rezago histórico en infraestructura debe cerrarse aceleradamente.

Por décadas, Colombia ha dejado de invertir en la creación de infraestructura y como resultado de ello, hoy tenemos la infraestructura vial, portuaria, férrea y aérea que pudieron tener los países desarrollados entre 1850 y 1900. Es otras palabras, Colombia quiere competir en el siglo XXI con la infraestructura del silgo XIX o XX.

Para ejemplificar esto basta considerar que nuestros ríos no son navegables, no tenemos una red férrea para transportar mercancías o personas en el territorio nacional, los puertos marítimos tienen capacidad limitada y solo apenas hace 10 años el país comenzó a construir doble calzada en sus carreteras principales. Bogotá, la capital del país con nueve millones de personas, no tiene metro ni un sistema de trasporte público masivo eficiente. Tal vez lo destacable de nuestra infraestructura es la red eléctrica y tres aeropuertos de las ciudades principales. Por lo tanto, el aprovechamiento del nuevo esquema denominado "Alianzas Público-Privadas" será clave para subsanar la brecha histórica que tiene Colombia en materia de infraestructura.

3.     Las políticas industrial y comercial deben integrarse aun más para diversificar la oferta exportable de Colombia y mejorar la competitividad de los bienes y servicios comercializados.

Desde 2010 el Ministerio de Comercio Industria y Turismo buscó identificar los sectores productivos ya establecidos en Colombia o que estuvieran en proceso de consolidarse para encontrar entre ellos sectores que tuvieran potencial de producir competitivamente bienes y servicios demandados por el mundo. Como resultado de este ejercicio se creó el Programa de Transformación Productiva (PTP) que hoy cuenta con 16 sectores de talla mundial que tienen el apoyo del Estado para corregir falencias en las áreas de capital humano, innovación e infraestructura. Este es el esfuerzo más visible que busca promover una política industrial y comercial que tiene por meta diversificar la oferta exportable de Colombia y mejorar su competitividad. El reto está en seguir incentivando estas y nuevas industrias y que el sector privado actúe con máxima proactividad para alcanzar sus metas.

4.     El aprovechamiento de la Alianza del Pacífico.

Alianza Pacífico será otra autopista jurídica que tendrán los empresarios colombianos para llegar con mayor facilidad a distintos mercados del mundo. Sin embargo esta iniciativa es particular y distinta toda vez que busca integrar los agentes económicos de los cuatro países para crear cadenas regionales de valor. Es decir, la Alianza del Pacífico establecerá encadenamientos productivos como los que ya existen en otras regiones del mundo y que Latinoamérica aun no había desarrollado.

La Alianza del Pacífico tendrá como destino el mercado asiático. Individualmente México, Colombia, Perú o Chile tienen posibilidades limitadas de ofrecer bienes competitivos en esta región del mundo, sin embargo sumando esfuerzos sí es posible aprovechar las ventajas competitivas de cada país.

5.     El sistema judicial debe adoptar transformaciones profundas para ofrecer celeridad en la justicia.

Aunque no tiene una relación directa con la ejecución de la política comercial, creemos que el sistema judicial en Colombia requiere transformaciones profundas. Hoy este sistema está colapsado y desprestigiado por no ofrecer justicia efectiva. Así como ocurre con las condiciones de seguridad, la justicia es otra garantía mínima que el Estado debe ofrecer para que el sector productivo crezca y se consolide bajo reglas de juego claras y exigibles.

6.     Mejoramiento general de condiciones socio-económicas de la población

Finalmente, no hay que perder de vista que el éxito de la política comercial de Colombia no es un fin, sino un medio para alcanzar desarrollo económico. Es por eso que los retos que aquí mencionamos forman parte de ese fin, que es el mejoramiento de las condiciones socio-económicas de la población colombiana. Todas las acciones que el sector privado y el sector público emprendan deben estar dirigidas a satisfacer ese objetivo, incluida la política comercial

Carolina Solano Medina.
Consultora en comercio internacional, socia de VS+M Abogados.

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