La participación de América Latina y el Caribe en el mecanismo de solución de diferencias de la OMC: breve balance de los primeros 20 años

9 Abril 2015

El 1 de enero de 2015 se cumplieron 20 años desde el establecimiento de la Organización Mundial del Comercio (OMC) mediante el Acuerdo de Marrakech que contiene los resultados de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT).[1]

Junto con la creación de la OMC, la Ronda Uruguay (1986-1994) resultó en una ampliación importante de las temáticas reguladas por el sistema multilateral de comercio al incluir el comercio de servicios y la propiedad intelectual. Asimismo, la Ronda Uruguay produjo varios instrumentos que regulan en detalle el comercio de bienes, tales como acuerdos sobre antidumping, salvaguardias, agricultura y otros.

Esta vasta expansión y profundización del alcance del sistema multilateral de comercio creó la necesidad de tener un pilar jurídico para asegurar el cumplimiento de los derechos y obligaciones de los estados Miembros en el marco de los distintos acuerdos.

El pilar jurídico de la OMC es el Órgano de Solución de Diferencias. Su principal función es administrar el mecanismo de solución de diferencias (MSD), el cual tiene jurisdicción exclusiva y consolidada para resolver las controversias que surgen entre los estados Miembros a raíz de los Acuerdos de la OMC.

El procedimiento en el MSD se rige por cuatro etapas principales con plazos definidos para resolver las controversias: 1) la celebración de consultas; 2) el examen inicial por parte de un panel de naturaleza ad hoc; 3) el recurso de revisión ante el Órgano de Apelación (OA) de naturaleza permanente; y 4) una etapa de arbitraje posfallo que aborda cuestiones relacionadas con la implementación de las recomendaciones del panel o del OA.

A diferencia de su predecesor –el sistema de solución de diferencias que fue surgiendo en base a las prácticas de las partes contratantes del GATT–, el MSD tiene una base jurídica e institucional sólida y bien desarrollada que marca un cambio desde un sistema basado en el poder económico a uno basado en reglas. De hecho, el MSD es considerado “el sistema de solución de controversias más desarrollado en cualquier régimen de tratados internacionales” (Preeg, 1995) y ha sido descrito como la “joya de la corona” de la organización.

La región es un actor clave
El MSD ha sido uno de los sistemas jurídicos más activos del mundo, con 488 controversias iniciadas al 31 de diciembre de 2014. Los países de América Latina y el Caribe han sido usuarios activos de este sistema y la participación de la región en el mismo ha sido muy superior a su peso en el comercio mundial.

Entre el 1 de enero de 1995 y el 31 de diciembre del 2014 los países de América Latina y el Caribe iniciaron 117 casos como reclamantes y figuraron como demandados en 93 casos. Estas cifras equivalen al 24% y 19%, respectivamente, del total de 488 casos iniciados en esos 20 años. En contraste, en el mismo periodo la participación de la región en el comercio mundial de bienes alcanzó un promedio de 5,5%.

Tabla 1. América Latina y el Caribe y países seleccionados: participación en las diferencias iniciadas en la OMC y en el comercio mundial de bienes, 1995-2014

La participación regional en el MSD se concentra en unos pocos países. Brasil, México, Argentina y Chile representan conjuntamente el 63% de los casos en que un país de la región figura como reclamante y el 69% del total en que un país de la región aparece como demandado. Estos países ocupan el primer, segundo, cuarto y octavo puesto, respectivamente, entre los 10 países en desarrollo que más frecuentemente han recurrido al MSD. De hecho, Brasil, México y Argentina han iniciado más casos en la OMC que China, principal exportador mundial de bienes, si bien esta solo ingresó a la OMC en diciembre de 2001. En el otro extremo, 7 países de la región solo iniciaron un caso cada uno entre 1995 y 2014 y 12 países, 10 de ellos del Caribe, no iniciaron ninguno.

Los Miembros de la OMC que más frecuentemente han sido demandados por países de la región son los Estados Unidos (25% del total) y la Unión Europea (20%). Les siguen Chile (8%), República Dominicana (6%) y México, Perú, Argentina y China (4% cada uno).

Llama la atención el número relativamente reducido de casos iniciados por la región en contra de China (5), ya que esta es desde 2014 su segundo socio comercial, habiendo desplazado levemente a la Unión Europea y exhibiendo una participación en comercio regional del 13% (promediando exportaciones e importaciones).

A la fecha, solo dos países de la región han iniciado diferencias contra China: México (4) y Guatemala. Ello ilustra los diferentes patrones que caracterizan al comercio de China con los países sudamericanos respecto a aquel con México y América Central. Mientras América del Sur y China intercambian materias primas por manufacturas, la competencia con China es mucho más marcada en el caso de México y algunos países centroamericanos, ya que tienen un perfil exportador similar, con fuerte presencia de los sectores electrónico, textil y de calzado, entre otros.

El mayor número de casos en contra de países de la región ha sido iniciado por la Unión Europea (19) y los Estados Unidos (17), los que en conjunto representan 39% del total. Cabe notar que 48 de los 93 casos en que un país de la región figura como demandado (52%) fueron iniciados por un país de la propia región.

No obstante, cabe destacar la baja utilización del MSD entre Argentina y Brasil, cuyo comercio recíproco, casi US$ 36.000 millones en 2013, constituye la principal relación bilateral intrarregional y frecuentemente se ha visto afectado por restricciones de distinto tipo. Entre estos países solamente ha habido cuatro controversias en la OMC, dos iniciadas por cada país. Ambos países han privilegiado la búsqueda de soluciones negociadas, las que frecuentemente han consistido en acuerdos de comercio administrado.

Figura 1. Distribución por miembro reclamante

Llama la atención que más de la mitad de las controversias contra países de la región en la OMC hayan sido iniciadas por países de la propia región, por cuanto en principio cabría esperar que estos privilegiaran los mecanismos de solución de controversias contemplados en los acuerdos comerciales que han suscrito entre sí o en los esquemas de integración regional a los que pertenecen.

Esto releva la importancia que ha adquirido la OMC como foro para solucionar diferencias comerciales para los países de la región, probablemente por contar con una mayor capacidad de enforcement que los mecanismos equivalentes a nivel regional. Otras posibles razones son que algunos países han cuestionado en el MSD la compatibilidad con los acuerdos de la OMC de medidas que explícitamente o tácitamente fueron aceptadas en el contexto de acuerdos preferenciales[2] o que las controversias iniciadas en la OMC se hayan referido a asuntos que no estaban normados en los acuerdos preferenciales. Este fenómeno requiere un estudio más profundo que permita detectar y corregir eventuales falencias en los mecanismos regionales de solución de diferencias.

Figura 1. Distribución por miembro demandado

El acuerdo que más frecuentemente ha sido invocado en las controversias iniciadas por países de la región es el GATT 1994, mencionado en el 81% de ellas. Esto no es sorprendente, ya que se trata del “acuerdo madre” sobre comercio de bienes que establece las dos principales obligaciones horizontales que caracterizan al sistema multilateral de comercio: el principio de nación más favorecida (Artículo I) y el de trato nacional (Artículo III). Le siguen en número de menciones el Acuerdo Antidumping (24%), el Acuerdo sobre Agricultura (18%) y los Acuerdos sobre Salvaguardias y sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (15% cada uno).

Algo similar ocurre con las controversias en que los países de la región aparecen como demandados. El GATT 1994 es mencionado en el 82% de ellas, seguido por los Acuerdos sobre Salvaguardias (23%), Antidumping (22%) y Agricultura (16%). Una diferencia importante es que, mientras nunca un país de la región ha invocado el Acuerdo sobre Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (MIC) en una controversia, el mismo ha sido referido en 10 de los 93 casos en que países de la región han sido demandados. Este acuerdo prohíbe la imposición de los denominados “requisitos de desempeño” a la inversión extranjera.

De las controversias iniciadas por países de la región entre 1995 y 2014, 43 se encontraban en fase de consultas a diciembre de este último año. Dicho grupo incluye en su mayoría solicitudes presentadas muchos años atrás. Por ello, cabe inferir que la gran mayoría corresponde a casos inactivos, en que los países han llegado a un acuerdo mutuo pero no lo han notificado al OSD o el país reclamante ha desistido, por ejemplo, al concluir que los altos costos asociados con litigar un caso en la fase de panel puedan exceder los posibles beneficios.

Un patrón similar se observa en las controversias iniciadas en contra de países de la región: 38 de ellas (41%) aún aparecen en etapa de consultas pese a que la mayoría tiene varios años de antigüedad. Esta “caja negra” del MSD le resta transparencia y dificulta evaluar su real efectividad. Es por ello que la misma está siendo abordada en las negociaciones en curso para la revisión y mejoramiento del MSD, las que forman parte de la Ronda de Doha.

Perspectivas
La participación de América Latina y el Caribe durante los primeros 20 años del MSD arroja un cuadro de gran diversidad. El mismo refleja las particularidades de cada país en aspectos como su estructura productiva y exportadora, sus principales socios comerciales, sus capacidades institucionales y sus orientaciones de política comercial, industrial, exterior, entre otras.

Con todo, la región en su conjunto presenta una participación en el MSD que excede largamente su peso en el comercio internacional. Ello permite inferir que los países que la componen perciben a dicho mecanismo como una herramienta útil para resolver sus diferencias comerciales, incluso cuando existen foros alternativos para hacerlo.

Los países latinoamericanos han alcanzado importantes victorias en el MSD en casos contra potencias como Estados Unidos y la Unión Europea, lo que ha contribuido a dar credibilidad a este sistema en la región. Entre ellas se puede mencionar: 1) la controversia iniciada por Venezuela en contra de Estados Unidos en relación con estándares para la gasolina; 2) la controversia iniciada por Brasil en contra de Estados Unidos cuestionando subvenciones al algodón americano (Upland); 3) la disputa iniciada por México en contra de Estados Unidos por requisitos para utilizar las etiquetas dolphin-safe en productos de atún; 4) la disputa iniciada por Costa Rica en contra de Estados Unidos con relación a restricciones de importación de ropa interior y; 5) la disputa iniciada por Ecuador, Guatemala, Honduras y México (como correclamantes con Estados Unidos) en contra de la Unión Europea cuestionando el régimen de importación de bananos.

La irrupción de las cadenas globales y regionales de valor ha implicado una creciente complejidad del comercio mundial y sus reglas y por ende también de las controversias comerciales. Esta situación plantea importantes desafíos para los países de la región.

Entre ellos, se destaca la necesidad de reforzar sus capacidades nacionales para hacer valer sus derechos en el marco del MSD. Este es especialmente el caso de los países más pequeños y/o de menor ingreso per cápita.

Para ello debería desarrollarse una institucionalidad sólida, de naturaleza interministerial que cuente con una red de expertos legales y económicos como también vínculos público-privados que puedan brindar apoyo durante los procesos jurídicos en la OMC. Esto se hace aún más necesario cuando se considera que los países de la región frecuentemente han recurrido al Centro de Asesoría Legal en Asuntos de la OMC (ACWL, por sus siglas en inglés) para iniciar controversias en el organismo multilateral. A medida que las controversias de índole intrarregional se hagan más frecuentes y complejas, se presentan importantes retos para los países que dependen de esta asesoría como también para el mismo ACWL, incluyendo preocupaciones de conflictos de interés y una sobrecarga en sus recursos.

A esta necesidad de desarrollar capacidades nacionales se suma el hecho de que crecientemente las controversias comerciales involucran aspectos relativos a otras dimensiones de la política pública, como la protección de la salud humana o del medio ambiente. En este contexto, mantener la legitimidad social del MSD requerirá que los gobiernos de la región ajusten la manera en la que enfrentan dichos procesos. Esto implica no solo incorporar en la toma de decisiones a todos los ministerios y agencias públicas relevantes, sino también abrir espacios de interacción y transparencia con los actores de la sociedad civil.




[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Herreros, S. & García-Millán, T. (2015). La participación de América Latina y el Caribe en el Mecanismo de Solución de Diferencias de la OMC: una mirada panorámica a los primeros 20 años. Santiago, Chile: Cepal.

[2] Este es el caso de la controversia en que Argentina cuestionó el sistema de bandas de precios de Chile y de la controversia en que Guatemala cuestiona la validez de ciertos impuestos aplicados por Perú mediante el Sistema de Franjas de Precios (actualmente bajo apelación). 

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