La Operación “Carne Fraca” y el debate sobre defensa agropecuaria en Brasil

28 Julio 2017

La repercusión de la Operación "Carne Fraca", desencadenada por la Policía Federal el 17 de marzo de 2017, generó una rápida respuesta por parte del gobierno brasileño, promulgando el Decreto No. 9.013, de 29 de marzo de 2017, que actualiza el Reglamento de la Inspección Industrial y el Reglamento Sanitario para Productos de Origen Animal (RIISPOA), y la Medida Provisional No. 772, de 29 de marzo de 2017, que actualiza la multa administrativa debida en caso de infracción a la legislación vigente sobre productos de origen animal.

 

Sin embargo, la agilidad del gobierno no fue suficiente para ahuyentar las consecuencias de la Operación. Recientemente, Estados Unidos suspendió la importación de carne in natura proveniente de Brasil hasta que el Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA, por su sigla en inglés) adopte las medidas correctivas que considere satisfactorias.

 

Según el ministro brasileño de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento, la suspensión se debió a la detección de abscesos en algunos cortes, posiblemente originados por reacciones a la vacuna contra la fiebre aftosa. A pesar de que la suspensión de las importaciones no tiene relación directa con los hechos relatados en la Operación "Carne Fraca", la decisión llegó como resultado de una inspección más rigurosa de la carne brasileña por parte de la autoridad sanitaria estadounidense, que sí fue motivada por la repercusión pública generada por esta Operación[1] y por las presiones comerciales presentes en mercados altamente competitivos y regulados[2].

 

Esta crisis evidencia la relevancia de las actividades de inspección de los productos de origen animal y sus peculiaridades. Además, pone de relieve la necesidad del debate sobre las oportunidades de mejora de esta política pública, cuyo buen funcionamiento es esencial para la industria cárnica y su prospección de mercados.

 

Defensa agropecuaria e inspección de productos de origen animal en Brasil

 

La defensa agropecuaria engloba un conjunto de acciones cuya finalidad es asegurar la salud de los rebaños, la sanidad de los cultivos, la idoneidad de los insumos y de los servicios utilizados en la agropecuaria, así como la identidad y la seguridad higiénico-sanitaria y tecnológica de los productos agropecuarios finales destinados al consumidor. Con este objetivo, el poder público desarrolla las siguientes actividades: i) vigilancia y defensa sanitaria vegetal y animal; ii) inspección y clasificación de productos de origen vegetal y animal, sus derivados, subproductos y residuos de valor económico; y iii) fiscalización de los insumos y de los servicios utilizados en las actividades agropecuarias.

 

En el ámbito federal, hay cerca de tres mil servidores dedicados a la fiscalización, auditoría, supervisión, inspección y control de las actividades agropecuarias[3]. Por su parte, los estados de la federación cuentan con más de 11 mil servidores actuando en el área, siendo 5.300 fiscales, 4.500 técnicos y 1.300 auxiliares[4].

 

A pesar de la amplia cobertura y del gran contingente involucrado en la ejecución de esta función, los hechos relatados en la Operación "Carne Fraca" señalan un aspecto de esa política pública extremadamente sensible: la propia inspección industrial y sanitaria de los productos de origen animal. Sensible, porque la inspección tiene como uno de sus principales valores la confianza que es depositada en el acto de inspección, la cual resultó vulnerada en este episodio; pero además, debido a su gran relevancia por ser una actividad esencial para el funcionamiento de una industria que facturó R$ 133 mil millones en 2016[5].

 

El papel de la legislación

 

El servicio público de inspección es esencial para cualquier país que aspire a una inserción internacional relevante en el mercado de productos de origen animal. La Organización Mundial para la Salud Animal (OIE) recomienda que estos servicios gocen de independencia, imparcialidad y mantengan su integridad en la ejecución de sus actividades. Además, considera que la legislación veterinaria es un elemento esencial para la buena gobernanza y la estructura institucional de los servicios veterinarios públicos.

 

Si bien la legislación primaria no trata sobre detalles de la ejecución de los servicios de inspección – que, por su carácter minucioso, deben ser abordadas por normas sin rango legal –, las decisiones legislativas que conforman el marco institucional de los servicios públicos veterinarios pueden tener impactos significativos sobre la forma en que estos servicios se ejecutan y sobre cómo son percibidos en cuanto a su eficiencia y confiabilidad.

 

Propuestas en trámite en el Congreso Nacional

 

Más de 40 proyectos de ley que tratan sobre la política de defensa agropecuaria están en tramitación en el Congreso Nacional. Muchos de ellos abordan cuestiones principalmente técnicas y promueven cambios puntuales en la legislación; otros, buscan implementar cambios en la estructura institucional del sector, principalmente en el área de inspección de productos de origen animal.

 

Entre los posibles aspectos institucionales a ser abordados por la legislación primaria se pueden destacar: i) la división de competencias entre los entes a nivel federal; ii) la existencia de una única norma para todos los entes o el establecimiento de una preferencia por la autonomía federal; iii) la actuación exclusiva del sector público o la apertura de la actividad de inspección para el sector privado; y iv) los medios de financiación de las actividades de defensa agropecuaria.

 

Cooperación federal y protocolos de inspección

 

La división de competencias sobre la inspección de productos de origen animal entre los entes de la federación está organizada por la Ley No. 1.283 de 1950, que atribuye: a la Unión, la inspección en establecimientos[6] que realicen comercio interestatal o internacional; a los estados y al Distrito Federal, en los establecimientos con comercio intermunicipal; y a los municipios, en establecimientos que sólo comercializan sus productos dentro de un mismo municipio.

 

A este respecto se encuentra en la Cámara de Diputados el Proyecto de Ley (PL) No. 1.142 de 2003, que permite a los entes municipales inspeccionar establecimientos con comercio intermunicipal, y el PL No. 334 de 2015, que extiende tanto la competencia de municipios como la de los estados, posibilitando la inspección de establecimientos que comercialicen también productos a nivel nacional.

 

Además de la cuestión administrativa, hay otras discusiones subyacentes vinculadas a la distribución de competencias en las actividades de inspección. Una de ellas se refiere al hecho de que las normas de inspección empleadas por estados y municipios son consideradas más blandas que aquellas establecidas por el Servicio de Inspección Federal (SIF). La ampliación de la competencia de los estados y municipios traería, por lo tanto, un aumento del volumen de productos destinados al mercado doméstico inspeccionados bajo un protocolo menos riguroso, con respecto a aquel que obligatoriamente debe ser utilizado para los productos destinados a la exportación.

 

Otra discusión vinculada a la cooperación federal se refiere a la elección sobre la utilización de un protocolo único de inspección para toda la producción industrial de origen animal, o por la segregación de los procedimientos en razón del mercado al que se destina el producto, sea nacional o internacional. Debido a la relevancia internacional de Brasil en ese mercado, el SIF se encuentra apto para atender los requisitos de los mercados más exigentes del mundo. Sin embargo, cuanto más rígido sea el protocolo de inspección, mayores serán los costos de producción y mayores las barreras a la entrada de nuevos competidores en el mercado. En consecuencia, reflexionar sobre la conveniencia de la adopción de protocolos de inspección diferentes para productos destinados al mercado doméstico y al exterior se vuelve extremadamente relevante.

 

Si bien esta segregación no existe en Brasil, los entes sub-nacionales desempeñan, en la práctica, la función de gestionar protocolos de inspección menos exigentes para los productos comercializados en el país, debido a la relativa autonomía que poseen para establecer normas más flexibles en relación al SIF. La aprobación de los proyectos en cuestión podría resultar, por lo tanto, en una mayor utilización de protocolos de inspección distintos a los del SIF.

 

¿Inspección pública o privada?

 

El Proyecto de Ley del Senado (PLS) No. 326 de 2016 conceptualiza la auditoría y la inspección sanitaria. De acuerdo con los dispositivos previstos en esta propuesta, mientras que la auditoría sanitaria sería ejercida por el Poder Público, de forma privativa y no delegable, la inspección sanitaria podría ser realizada tanto por el Poder Público como por una entidad privada o por profesionales habilitados, acreditados de acuerdo con lo que establece el reglamento.

 

Sin embargo, la experiencia de Australia en la implementación de protocolos de inspección, que prevé una mayor participación de agentes privados en la inspección de frigoríficos, indica que la privatización de la inspección no es una tarea simple. A pesar de que el servicio de inspección estadounidense confirmó la equivalencia[7] del sistema australiano tras una auditoría realizada entre 2007 y 2008, un procedimiento posterior, llevado a cabo en 2012 por la Unión Europea (UE), concluyó que el modelo adoptado por Australia no cumplía con los requisitos de la norma europea, ya que las inspecciones oficiales no podrían ser hechas por personal contratado directamente por la propia compañía a ser inspeccionada.

 

A partir de esta auditoría, aunque la inspección ante-mortem y la supervisión de la inspección post-mortem fueran ejecutadas por un veterinario del Departamento de Agricultura y Recursos Hídricos del gobierno australiano, Australia se vio obligada a desarrollar un sistema de "acreditación" en que una tercera parte realiza el papel de entidad certificadora privada, acreditada por el gobierno, siendo responsable por la contratación de los demás agentes de inspección – medida que busca mitigar el riesgo potencial de conflicto de intereses.

 

Financiamiento de las funciones de defensa agropecuaria

 

El Plan Estratégico del Programa Nacional de Erradicación y Prevención de la Fiebre Aftosa (PNEFA) para el período 2017-2026 prevé la adopción de una estrategia cuyo objetivo es el establecimiento de una zona libre de fiebre aftosa para todo Brasil hasta 2023, con un relevante impacto sobre la cadena productiva de la carne. Para su sostenibilidad financiera, el Plan sugiere medidas como: i) una mayor previsibilidad de los mecanismos de transferencia de recursos en la esfera pública; ii) transferencias voluntarias basadas en criterios transparentes y equilibrados; iii) aumento de las fuentes de financiación a través de la cobranza por la prestación de servicios; y iv) delegación de los servicios que no sean exclusivos de los servicios veterinarios oficiales.

 

Con respecto a este tema, el PLS No. 379 de 2016 modifica el traspaso de recursos federales para apoyar las acciones de defensa agropecuaria a los estados, al Distrito Federal y a los municipios y tiene por objetivo instituir un mecanismo de transferencia directa de recursos presupuestarios de la Unión, sin necesidad de celebrar convenios específicos.

 

Aunque esta propuesta no representa una solución a la cuestión del volumen de los recursos presupuestarios que pueden ser destinados a la defensa agropecuaria y tampoco innova sobre las fuentes de financiamiento, este proyecto busca desburocratizar la transferencia de los recursos y establecer una mayor previsibilidad del cronograma de liberación, de modo que las acciones descentralizadas soportadas por el presupuesto federal no sufran interrupciones.

 

Consideraciones finales

 

La defensa agropecuaria es una política compleja, que engloba diversos objetivos y actividades. El gran número de proyectos de ley siendo discutidos en el Congreso Nacional denota que el debate sobre esta política pública es constante.

 

Las proposiciones legislativas en trámite pueden influir en la forma en que la actividad de inspección de productos de origen animal se realiza en el país, con consecuencias directas sobre el costo de producción, el nivel de concentración de mercado de este sector, la confiabilidad del sistema y la competitividad e inserción internacional de la cadena productiva de la carne brasileña.

 

Sin embargo, es importante destacar que el SIF goza de una amplia credibilidad construida a lo largo de un siglo de actuación, con una participación decisiva en el crecimiento del agronegocio brasileño, de modo que cambios significativos en el sistema no deben ser adoptados sin esta debida consideración.

 

Eduardo Vieira es consultor legislativo del Senado Federal en el Núcleo de Economía (área de Agricultura). Licenciatura en Ciencias Económicas (2004) y en Ciencias Jurídicas (2014) y especialista en Gestión de Asuntos Públicos (2005) y Derecho Legislativo (2016).  




[1] Véase nota del USDA de 22 de marzo de 2017, que anuncia la re-inspección de la totalidad de los productos cárnicos de origen brasileño, considerando las recientes investigaciones que involucran la industria frigorífica de Brasil. Disponible en: <http://bit.ly/2sRR0Aj>.

[2] Las declaraciones del secretario de Defensa Agropecuaria del Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento (MAPA) están disponibles en: <https://glo.bo/2rZpynC>.

[3] Datos relativos a los recursos humanos del MAPA que constan en el Plan de Defensa Agropecuaria. Disponible en: <http://bit.ly/2ukopIo>.

[4] De acuerdo con los datos de 2015 de la Unión Nacional de Fiscales Agropecuarios (UNAFA), presentados en audiencia pública de la Comisión de Agricultura y Reforma Agraria del Senado Federal, realizada el 17 de septiembre de 2015.

[5] De acuerdo a los datos de la Asociación Brasileña de Industrias de la Alimentación (ABIA) para el sector de carnes y sus derivados. Disponible en: <http://bit.ly/2uSNQNY>.

[6] Establecimientos industriales de sacrificio de animales y propiedades rurales, almacenes y fábricas de pescados, productos lácteos y almacenes de lácteos y derivados, depósitos de huevos y derivados etc.

[7] La evaluación de la equivalencia de los servicios de inspección es un procedimiento necesario para la exportación o importación de productos de origen animal. Más específicamente, la evaluación consiste en el reconocimiento de que las medidas sanitarias aplicadas por el país exportador ofrecen garantías equivalentes a las aplicadas en el país importador.

 

 
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28 Julio 2017
Como un ejemplo a nivel mundial con 100% de trazabilidad en la ganadería vacuna, la autora describe la evolución y los beneficios del sistema institucional de trazabilidad diseñado en Uruguay en términos ambientales, productivos y de inserción internacional, definido como una política de Estado hace más de 15 años.
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28 Julio 2017
Desde una perspectiva comercial, el autor distingue las medidas sanitarias y fitosanitarias que buscan proteger al consumidor de aquellas que representan una protección encubierta para el país que las aplica. Las medidas son analizadas en los tres ámbitos de negociación principales de Argentina: bilateral, regional (MERCOSUR) y multilateral (OMC).
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