La importancia de la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles para el desarrollo sostenible

22 Septiembre 2014

La teoría económica explica que los subsidios pueden significar una pérdida de eficiencia para la sociedad porque reducen los costos artificialmente, lo que propicia una asignación y uso ineficiente de los recursos, lo que se refleja en la economía y la sociedad, sobre todo en el caso de los subsidios a los combustibles fósiles.

Los gobiernos, a través de coaliciones económicas y regionales tales como el G20 y el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), se han comprometido a eliminar gradualmente los subsidios a los combustibles fósiles.

Los países dieron cuenta de la reforma a los subsidios a los combustibles fósiles en sus presentaciones para el proceso preparatorio de la última Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. El tema se incluyó en el documento final de la Conferencia de Desarrollo Sostenible Río+20, donde los países reafirmaron su compromiso en el párrafo 225 de “eliminar los subsidios perjudiciales e ineficientes a los combustibles fósiles que alientan a un consumo derrochador y socavan el desarrollo sostenible”.

El Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD) y otros han planteado con frecuencia el tema de la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles en muchos foros internacionales,[1] mediante el apoyo a los Amigos de la Reforma de los Subsidios a los combustibles fósiles[2] y como parte de un movimiento organizado más amplio a favor del desarrollo sostenible.

Texto en construcción
Desde Río+20 se han realizado esfuerzos para desarrollar un nuevo conjunto de objetivos, conocidos como Objetivos de Desarrollo Sostenible. El Panel de Alto Nivel, un grupo de personas eminentes encargadas de proporcionar recomendaciones al Secretario General de Naciones Unidas con respecto a los objetivos, publicó sus hallazgos en mayo de 2013 y propuso “eliminar gradualmente subsidios a combustibles fósiles ineficientes que fomentan el consumo excesivo” como parte de la propuesta del Objetivo 7 sobre energía sostenible.

Los “borradores cero” iniciales del Grupo de Trabajo Abierto de los objetivos incluían una redacción similar y se indicaba que los países “para el año 2030 eliminarían gradualmente los subsidios a los combustibles fósiles ineficientes que fomenten el consumo excesivo, con soluciones que tienen como objetivo asegurar energía asequible para los más pobres”.

Sin embargo, el documento final del Grupo de Trabajo Abierto, emitido en julio del 2014, no incluyó ningún objetivo en torno a la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles. En su lugar se indica lo siguiente como Medidas de Implementación (MdI) bajo el área de Consumo y Producción Sostenible:

 

12.c racionalizar subsidios a los combustibles fósiles ineficientes que fomentan el consumo excesivo mediante la eliminación de las distorsiones del mercado, de acuerdo con las circunstancias nacionales, incluso mediante la reestructuración de los impuestos y la eliminación gradual de los subsidios perjudiciales, donde existan, para reflejar sus impactos ambientales, teniendo plenamente en cuenta las necesidades y condiciones específicas de los países en desarrollo y reducir al mínimo los posibles efectos adversos en su desarrollo de una manera en la que se proteja a los pobres y a las comunidades afectadas.

 

Incluir la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles como MdI tiene sentido debido a las oportunidades que la reforma presenta para un mayor espacio fiscal que permita a los gobiernos invertir en sectores más productivos a través de los ahorros directos o de impuestos al combustible.

Sin embargo, al mismo tiempo los compromisos específicos para eliminar gradualmente los subsidios a los combustibles fósiles se han removido del texto actual, resultando en una desviación de los compromisos anteriores del G20 y APEC.

La cuestión ya no se identifica como un objetivo, ya no está ligada a la energía y no hay ninguna fecha límite para resolver el asunto.[3] Junto con otros cuatro temas “difíciles”, la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles se trasladó a un grupo de contacto informal para su discusión.

Los subsidios continúan
Al final, el objetivo se ha redactado como una MdI y el compromiso se ha diluido. El cabildeo sobre los combustibles fósiles fue contundente  y mientras el objetivo de la reforma a los subsidios a los combustibles fósiles fue retirado de la sección de energía, una MdI que proponía acceso a investigación y tecnologías de energía limpia, incluidas las “tecnologías más limpias de combustibles fósiles”, se asentó dentro del objetivo de energía.

De acuerdo a lo anterior, los objetivos que emanan de “El futuro que queremos” ahora incluyen la cooperación internacional y potencialmente el apoyo para tecnologías más limpias de combustibles fósiles, es decir, posiblemente más subsidios, pero ya no se reconoce la necesidad específica de eliminar los subsidios a los combustibles fósiles ineficientes y masivos.

Hay buenas razones para eliminar gradualmente este tipo de subsidios, por lo que muchos gobiernos y personas ya han reconocido esta necesidad como se describe a continuación.

Costos elevados
De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, las ayudas del gobierno al consumidor y productor de combustibles fósiles se situó entre US$ 55 a US$ 90 mil millones al año entre 2005-2011.

En los países en desarrollo los subsidios constituyen una parte significativa de sus presupuestos gubernamentales. Según la Agencia Internacional de Energía (AIE), el total de los subsidios a los combustibles fósiles a nivel mundial en 2012 estuvo cerca de los US$ 544 mil millones. En comparación, las fuentes de energía renovable están subsidiadas por una suma de US$ 101 mil millones anuales.

Debido a que los países tendrán que encontrar los recursos necesarios para cumplir con los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible, un flujo de financiamiento, junto con el apoyo de donantes, bien podría proceder de los ahorros presupuestarios generados por la eliminación de los subsidios en cuestión, seguido de los ingresos continuos por los impuestos sobre los combustibles fósiles. Por ejemplo, las Filipinas eliminaron diversos subsidios a los combustibles fósiles entre 1996-2001 y se sometieron a los aumentos de los precios de los combustibles. Sin embargo, desde entonces han podido invertir más en redes de seguridad y energías renovables y ahora pueden establecer impuestos sobre los combustibles para recaudar ingresos continuos.

Emisiones de gases de efecto invernadero
La AIE incluye la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles como una de las cuatro políticas necesarias para limitar el calentamiento global por debajo de 2 ºC en comparación con los niveles preindustriales.

De hecho, los subsidios a los combustibles fósiles crean incentivos para aumentar los niveles de consumo, lo que a su vez ocasiona que se produzcan más contaminantes locales y globales por parte de la industria y los consumidores.

Los subsidios también deprimen la inversión en un futuro bajo en carbono debido a que mantienen activamente el precio del carbono más bajo que los precios internacionales, lo que probablemente reduce la competencia, así como la inversión y la actividad empresarial en torno a las energías renovables, con eficiencia ecológica y bajas en carbono.

Alrededor del 15% de las emisiones globales de dióxido de carbono reciben un incentivo de US$ 110 por tonelada en la forma de subsidios a los combustibles fósiles con solo un 8% sujeto a la fijación de precios del carbono. Incluidas las externalidades como la contaminación atmosférica, los accidentes y el costo social del carbono, el Fondo Monetario Internacional (FMI) estima que el subsidio global a la energía en el 2011 fue alrededor de US$ 2 billones.

Enfrentar la pobreza energética
Las investigaciones realizadas por el FMI también han constatado que “más de 97 de cada 100 dólares de subsidio a la gasolina se ‘escapan’ a los cuatro quintiles superiores” y que “en promedio, el quintil superior de ingresos recibió cerca de seis veces más en subsidios que el quintil inferior”.

La AIE, por su parte, constató que aunque los subsidios a los combustibles fósiles están destinados a mejorar el acceso a los servicios modernos de energía para los pobres, por lo general solo el ocho por ciento de los subsidios concedidos llegan a los grupos de ingresos más bajos. No obstante, la eliminación de estas ayudas tendrá algunos impactos directos sobre algunos grupos específicos e impactos indirectos sobre los pobres, por lo que la reforma debe incluir medidas complementarias para proteger a estos grupos.

En general, si se aplica con cuidado, la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles podría contribuir al logro de una serie de objetivos de desarrollo proporcionando a los gobiernos el espacio fiscal para invertir en sectores más productivos de la sociedad, tales como energía sostenible para todos, salud o educación. Por ejemplo, Irán retiró los subsidios en 2009 y vinculó esto a las transferencias de efectivo casi universales y obtuvo una reducción sustancial de la pobreza y de los niveles de desigualdad en 2012. La acción, sin embargo, vino acompañada de una alta inflación, entre otras eventualidades.


Figura 1 Subsidios a combustibles fosiles, salud y educacion, 2011

Competencia en los mercados internacionales
La reforma de los subsidios a los combustibles fósiles no será sencilla. En el corto plazo, esta puede aumentar los precios de la energía y los costos de producción, lo que incrementa las preocupaciones de competitividad. Sin embargo, a largo plazo los recursos se redirigen a actividades menos relacionadas con consumidores de grandes cantidades de energía, lo que implica una mayor eficiencia de los recursos.

Los países que se someten a la reforma aún están en competencia con otros países que mantienen el precio de los combustibles fósiles importados por debajo del precio internacional. Esto puede poner a aquellos que emprenden las reformas en desventaja en comparación con los demás en lo que respecta a los costos de producción, especialmente para consumidores de grandes cantidades de energía e industrias transables.

La competencia y los intereses de la industria juegan un papel importante en la retención de los subsidios a los combustibles fósiles. El contrabando de combustible entre países o la adulteración de los mismos como resultado de los subsidios también son un gran problema, como es el caso de Venezuela, y acarrean pérdida de ingresos para los gobiernos debido al comercio ilegal, además de potenciar los intereses detrás de estas actividades.

Es hora de actuar
La comunidad internacional está señalando cada vez más la importancia de la reforma a los combustibles fósiles. La escala económica de estos subsidios requiere que el tema sea seriamente considerado dentro del nuevo marco de desarrollo post 2015, ya sea como parte de un mecanismo de financiación o como un objetivo por sí mismo.

La dificultad no está en la intención, redacción, ni en la dimensión, sino más bien en cómo concluir un acuerdo. ¿Cómo llevar a cabo la reforma de la forma menos perjudicial para las economías y las sociedades por igual? Esta pregunta se encuentra en el nexo de los pilares económicos, sociales y del entorno que los ODS tienen el propósito de mantener en equilibrio.

El Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD) ha propuesto un enfoque particular de tres elementos basado en las lecciones aprendidas de la experiencia de los países: ajustar los precios correctamente, fomentar el apoyo a la reforma y gestionar los impactos de la reforma.[4]

Mantener los subsidios a los combustibles fósiles no ayudará a las posturas para liberarnos de las economías impulsadas por el carbono. Lograr esto último podría proporcionar, precisamente, parte de los medios para que se pueda avanzar hacia un desarrollo sostenible. Esta sin duda es una buena razón para erradicarlos y trabajar en patrones de desarrollo energético sostenible.


[2] Los Amigos de la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles incluyen a Costa Rica, Dinamarca, Etiopía, Finlandia, Nueva Zelanda, Noruega, Suecia y Suiza.

[3] Para obtener más información, el Boletín de Negociaciones de la Tierra de IISD proporciona una visión detallada y sentido general de los resultados.

[4] Beaton, C., Gerasimchuk, I., Laan, T., Lang, K., Vis-Dunbar, D. & Wooders, P. (2013). A guidebook to fossil-fuel subsidy reform for policy-makers in Southeast Asia. IISD.

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22 Septiembre 2014
Gracias a un cálculo somero hecho por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura que reveló que el total de subsidios pesqueros en países marítimos a nivel global...
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22 Septiembre 2014
El crecimiento económico sostenido y continuo ha sido una de las fuerzas principales en la reducción de la pobreza en los países en desarrollo y en los países menos adelantados (PMA) del mundo desde...
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