La gobernanza del comercio internacional para el desarrollo sostenible inclusivo: una entrevista con el embajador Guillermo Valles Galmés

11 Diciembre 2017

¿Cuál es el rol del comercio para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030? 

 

En las vísperas de la Undécima Conferencia Ministerial (MC11, por su sigla en inglés) de la Organización Mundial del Comercio (OMC), me parece importante reflexionar sobre cuál es su trascendencia y si en algo se vincula con los objetivos estratégicos de los 164 miembros que habrán de participar en la misma. La respuesta es claramente positiva: la reunión es oportuna y necesaria, particularmente en momentos en que se cuestionan dos cosas que me parecen fundamentales – el rol del comercio para el desarrollo y las ventajas del sistema multilateral de comercio, encarnado en la OMC. Más oportuna aún, cuando estos cuestionamientos provienen de países centrales como Estados Unidos y desde las más altas jerarquías. Hay que cerrarle el paso al proteccionismo y defender la institucionalidad internacional representada por la OMC. La humanidad sabe lo costoso que es un mundo sin reglas, ni instituciones – la generación de nuestros padres lo vivió.

 

Para sustentar esta opinión me basaría en un argumento de corte formal y en evidencias empíricas. En primer lugar, cabe recordar que hace apenas 24 meses, los jefes de Estado y gobierno adoptaron – en paralelo a la celebración del 70º aniversario de las Naciones Unidas – un plan de acción para transformar el mundo: la Agenda 2030. Fueron los mismos países que ahora se reunirán en Buenos Aires y quizás algunos más. Obviamente no es que haya de cambiar radicalmente el curso de la historia en tan solo 15 años y en base a una declaración, pero este es un compromiso formal, detallado y ambicioso, al más alto nivel, orientado a proteger y promover las tres “P”: las personas, el planeta y la prosperidad. Si hablamos de erradicar la pobreza extrema y el hambre y sentar las bases para un desarrollo que no deje a nadie atrás, es claro que el comercio juega un rol importante. Para decirlo en síntesis, sin comercio no hay crecimiento y sin crecimiento económico difícilmente existe desarrollo inclusivo. El comercio – no debemos cansarnos de repetirlo – es condición necesaria para el desarrollo. Solo, el comercio internacional no basta para el desarrollo, pero sin él seguramente estaríamos en mayores problemas. El comercio es condición necesaria, aunque insuficiente, para el crecimiento y este lo es para el desarrollo.

 

La Agenda 2030, que adoptaron los presidentes de todos los países, reconoce el rol de comercio como uno de los medios de implementación más importantes. Pero no solo la Agenda 2030 es explícita en su Objetivo 17 al hablar del comercio internacional como medio de implementación de los otros 16 Objetivos: unos meses antes en Addis Abeba (Etiopía), los ministros de finanzas y de desarrollo de todo el mundo se habían reunido para discutir específicamente cómo habría de financiarse el desarrollo. En su declaración final, los ministros destacan de manera muy prominente que tanto las inversiones como el comercio internacional son fundamentales como fuentes de financiamiento del desarrollo. En una frase entonces: son recientes, muy formales y muy claros los reconocimientos del rol crucial que el comercio internacional juega para el desarrollo inclusivo. Mal haríamos si celebrásemos la MC11 de la OMC olvidando ese contexto político.

 

Pero más allá de dichas declaraciones y acuerdos políticos de alto nivel, debemos también recordar la evidencia reciente: la humanidad ha dado pasos concretos, inmensos, inimaginables hace décadas y de una magnitud desconocida: la pobreza extrema se redujo a menos de la mitad entre 1990 y el 2010. ¡Los llamados objetivos del milenio de reducir la pobreza a la mitad se cumplieron 5 años antes de lo previsto! La humanidad jamás había conocido un salto positivo como este. Se dirá que el mismo estuvo básicamente localizado en China, o que también hay regiones y sectores que han permanecido entrampados en la miseria, o peor aún, que existen más de 800 millones de seres humanos que viven con menos de US$ 1,25 por día y es cierto. Pero no debemos olvidar la mitad llena del vaso y, más aún, tenemos que saber respondernos por qué está llena esa mitad. En buena medida, el éxito en reducir la pobreza fue debido al comercio internacional, que permitió el crecimiento económico. Recordemos algunas cifras importantes. El comercio mundial (exportaciones e importaciones sumadas) representa hoy, en promedio el 50% del producto interno bruto (PIB) mundial, en 1990 era el 31%, y treinta años antes era el 17,5%. Hoy los países en desarrollo generan casi la mitad de las exportaciones mundiales de productos y una porción creciente del comercio de servicios – la nueva frontera del comercio internacional.

 

¿Qué cambios propondría en la gobernanza del sistema multilateral de comercio para lograr un mayor impacto en el desarrollo sostenible? 

 

La primera prioridad no es cambiar, sino sostener y defender el sistema multilateral del comercio de cuatro fuerzas, que si bien no son novedosas, es la primera vez que se ven instaladas concomitantemente y en los países más influyentes: el mercantilismo, el proteccionismo, el neo-ludismo y la anti-globalización. Son fenómenos con grandes parentescos, pero diferenciables. Las dos primeras provienen de políticas demagógicas, sobre-simplificadoras de la realidad y de base neo-nacionalista, en el peor sentido del término. Las dos últimas provienen de la sociedad civil, como consecuencia del vértigo que la revolución tecnológica está provocando, con su aceleración, en la sociedad. Todas tienen en común ser propuestas reaccionarias y no visionarias. Son anti-históricas y por lo tanto signadas a fracasar. El problema es que, hasta que se reconozca su fracaso, pueden generar costos – sobre todo para los países más vulnerables.

 

Es obvio que la globalización ha traído ganadores y perdedores. Lo importante es, primero, que los ganadores sean muchos más. Segundo, que los perdedores no sean siempre los mismos sectores. Tercero, que existan políticas públicas – más allá de la política comercial – que se ocupen de los perdedores y ofrezcan redes de contención y re-adecuación a las nuevas realidades productivas. Pero la globalización, en tanto que resultante de la revolución tecnológica, es imparable. No es el resultado de políticas: es resultado del avance de la humanidad en el conocimiento, el desarrollo de la tecnología y la difusión de la misma. Con costos y oportunidades.

 

Siempre digo que no hay que confundir los conceptos. Una cosa es el comercio internacional, otra es la política comercial y otra es el sistema multilateral de comercio basado en normas. Estas últimas tienen que adaptarse, adecuarse a las nuevas realidades, pero tenemos que cuidarnos mucho de no tirar por la borda lo más importante: las instituciones globales. Costó mucho sacrificio y son muy nuevas en la historia de la humanidad.

 

Por otra parte, no me importa el paralelo desarrollo de la OMC y de los acuerdos comerciales regionales – sean estos bilaterales, plurilaterales o mega acuerdos. Desde 1945, el sistema multilateral supo convivir con múltiples acuerdos parciales, tales como los acuerdos de materias primas, los acuerdos regionales e inclusive las primeras mega-regiones, como lo fueron las Comunidades Europeas y la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). La segunda fracasó en parte, pero la primera convivió – con tensiones – con el sistema multilateral. En cuanto a la gobernanza global, la OMC haría bien en tener un órgano consultivo o una instancia consultiva más formal con el sector privado y la sociedad civil. Los consumidores y la pequeña y mediana industria tienen que encontrar alguna forma de representación. No es fácil encontrar la institucionalidad ideal, pero tenemos también antecedentes interesantes en el caso de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), donde los tres órdenes están representados.

 

¿Cuáles son las áreas prioritarias del comercio para avanzar hacia un comercio inclusivo? ¿Van a ser ellas tratadas en la MC11?

 

Empecemos por casa. Los beneficios del comercio internacional y de la apertura al comercio solo podrán ser consolidados y garantizados para todos en la medida que exista una mayor coherencia de políticas domésticas, al interno de los países. En particular, la política comercial, la política de competencia, la política de protección del consumidor y las políticas industriales deben trabajar de consuno.

 

Permítame explicarme: a nivel internacional es claro que la gran y rápida concentración económica que estamos atestiguando a nivel internacional debe llevarnos a reflexionar sobre cómo podemos acentuar la cooperación internacional en la defensa de la competencia. Veo aquí un problema grave. Los beneficios del comercio y las ventajas de las políticas comerciales abiertas pueden verse neutralizados por los carteles internacionales y las concentraciones. Debe prestarse más atención a la defensa efectiva del consumidor – tanto a nivel interno, doméstico, como a nivel internacional. Los acuerdos comerciales deben pasar un test ex-ante y ex-post a cualquier acuerdo internacional, analizando cómo habrán de beneficiarse los consumidores. Asimismo, una perspectiva de género debe incluirse al momento de diseñar las políticas comerciales y negociar acuerdos. Los impactos sobre el empleo femenino y la generación de oportunidades laborales para los sectores más vulnerables de la sociedad deben ser considerados siempre.

 

Algunas de estas cosas van a ser debatidas y quizás resueltas en la MC11 de la OMC en Buenos Aires. Otra área en las que podría haber algún avance es en materia de subvenciones a la pesca. Los costos de oportunidad de no actuar serían altísimos, dado que estamos frente a recursos naturales. Es el ejemplo más ilustrativo de la “tragedia de los comunes”: las dificultades que se plantean cuando hay una sobre-extracción de recursos de acceso abierto. Y esto se produce por la existencia de sobre-pesca y sobre-capacidad. Muchos barcos y pocos peces, pescando en la oscuridad, con poca información de cuanto se subvenciona. Hay estimaciones serias de que las subvenciones serían entre US$ 35 y 50 mil millones. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por su sigla en inglés) nos indica que más del 75% de los stocks de las principales especies comerciales están sobre-pescados o al límite de la sustentabilidad. Existen acuerdos y códigos voluntarios para la pesca sustentable a nivel internacional, pero no hay reglas compromisorias, ejecutables en materia de subsidios.

 

En este sentido, la OMC podría contribuir con su experiencia en materia de subsidios, sus acuerdos y sus prohibiciones. Su sistema de solución de diferencias y la capacidad retaliatoria para cumplir acuerdos internacionales. Esta es una oportunidad, en fin, de demostrar que la OMC puede ir evolucionando para apoyar la Agenda 2030 y el desarrollo sostenible e inclusivo. Al igual que aquella agenda que aprobaron los presidentes en Naciones Unidas hace dos años, en el centro de los esfuerzos deberían estar las personas, el planeta y la prosperidad. Espero sinceramente que esta reunión sea un paso firme hacia una OMC de la gente.

 

* Guillermo Valles Galmés es embajador de Uruguay y ex-director de la División de Comercio Internacional de Bienes y Servicios y de Materias Primas de la UNCTAD.

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11 Diciembre 2017
Este artículo analiza algunos caminos posibles para que se alcance, en la OMC, el equilibrio entre liberalización del comercio y las necesidades del desarrollo sostenible. La Ministerial, según la autora, puede contribuir para crear condiciones en esta dirección.
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