La Alianza del Pacífico: ¿un puente entre América Latina y Asia-Pacífico?

19 Mayo 2016

Con la entrada en vigor el pasado 1 de mayo del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico (AP), esta se consolida como uno de los mecanismos de integración económica de mayor proyección surgidos en América Latina en las últimas décadas.[1]

En conjunto, los miembros de la AP representan una gran proporción del producto interno bruto (PIB), de la población, del comercio y de los flujos de inversión extranjera directa (IED) de América Latina (tabla 1). Sin embargo, el peso económico y demográfico no está distribuido uniformemente dentro del grupo: el PIB, la población y el comercio de México son mayores que los de los otros tres miembros combinados. México es, además, el mayor exportador de América Latina y tradicionalmente su segundo mayor receptor de IED, después de Brasil. Chile suele ocupar el tercer lugar, mientras que Colombia y Perú rápidamente han ganado terreno. Los miembros de la AP también se encuentran entre los mayores inversionistas extranjeros de América Latina. En 2014, según cifras de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Chile, México y Colombia fueron, respectivamente, el primer, segundo y tercer mayor inversionista extranjero de la región (excluyendo los centros financieros del Caribe).

Los miembros de la AP comparten políticas abiertas hacia el comercio y la inversión. Todos ellos poseen una vasta red de tratados de libre comercio (TLC) y sus aranceles son en promedio más bajos que los de sus contrapartes del Mercado Común del Sur (Mercosur), el mayor bloque de integración económica en América Latina. No obstante, los miembros de la AP comercian poco entre sí: menos del 4% de sus exportaciones combinadas de bienes en 2014 se dirigieron hacia dicho mercado (tabla 2). Esto no se puede atribuir a las altas barreras comerciales, ya que cerca del 90% del comercio entre ellos ya estaba libre de aranceles bajo TLC bilaterales, previo a la entrada en vigor del protocolo comercial.

Una explicación más plausible es que, en general, los miembros de la AP no son socios comerciales naturales. Por una parte, las canastas exportadoras de Chile, Colombia y Perú están dominadas por las materias primas, lo que limita las posibilidades de expandir el comercio entre ellos. Por otra, la AP no es un espacio económico contiguo. México, el único miembro de la AP con un perfil predominantemente industrial, está geográficamente alejado de sus tres socios sudamericanos y su comercio está orientado a las redes de producción norteamericanas. Con todo, cabe destacar que en 2014 la AP absorbió un cuarto de las exportaciones manufactureras de Chile y un quinto de las de Colombia y Perú (tabla 2).

A pesar de su limitada interdependencia comercial, los miembros de la AP tienen crecientes vínculos de inversión entre sí (tablas 3 y 4). Colombia, México y Perú representaron en conjunto el 16% del stock de IED de Chile en el exterior al año 2013; mientras que Chile, México y Perú representaron el 20% del stock de IED de Colombia en el exterior en el mismo año. Los flujos de IED son especialmente dinámicos entre Chile, Colombia y Perú. En contraste, solo el 0,3% del stock de IED recibida por México al año 2013 provino de miembros de la AP, reflejando los mayores vínculos de dicho país con Estados Unidos y otras economías desarrolladas.

La creciente importancia de los mercados de la AP como destinos para los capitales originados dentro del grupo refleja una tendencia más amplia: la internacionalización de empresas multinacionales latinoamericanas, o multilatinas, especialmente durante la última década. Según cifras de la Cepal, de las 50 multilatinas más grandes en 2012, medido por ventas totales, 16 fueron mexicanas, 11 chilenas y 6 colombianas.

Dentro de la AP, solo Colombia y Chile, en menor grado este último, cuentan con estadísticas oficiales sobre el comercio de servicios por país asociado, por lo que actualmente es imposible tener una visión completa del monto y la composición del comercio de servicios al interior de la AP. Sin embargo, las escasas estadísticas disponibles confirman que el bloque es un mercado importante para las exportaciones de servicios de sus miembros. En 2013, por ejemplo, la AP absorbió el 45% de las exportaciones de servicios de tecnologías de la información (TI) de Chile y el 39% de sus exportaciones de servicios profesionales y empresariales. En el mismo año, la AP atrajo el 36% de las exportaciones de servicios de ingeniería y arquitectura de Colombia y 15% de sus exportaciones de servicios de TI. Además, una gran parte de los flujos de IED entre miembros de la AP va hacia sectores de servicios como transporte aéreo, distribución minorista, telecomunicaciones y servicios financieros.

La AP y Asia-Pacífico: ¿qué camino seguir?
Una característica única de la AP es que esta, en parte, se define en términos de sus vínculos con Asia-Pacífico. En este contexto, cabe examinar los vínculos comerciales de los miembros de la AP con Asia, constatándose que no existe un patrón común. Mientras que Asia-Pacífico representa casi la mitad de las exportaciones totales de Chile y casi un tercio de las de Perú, es un mercado mucho menos importante para Colombia y aún menor para México.

Las canastas de exportación de Chile, Colombia y Perú se complementan con las de China, Japón y la República de Corea, intercambiando minerales, combustibles y otras materias primas por productos industriales. En contraste, México compite directamente con las manufacturas asiáticas, especialmente chinas, en su propio mercado y en el de Estados Unidos. Por su parte, Asia-Pacífico es el origen de entre un cuarto y un tercio de las importaciones de todos los miembros de la AP. En términos generales, Chile muestra un superávit comercial con Asia-Pacífico, mientras que los otros tres miembros muestran déficits, en particular México.

Actualmente, casi todos los TLC entre economías latinoamericanas y asiáticas involucran a miembros de la AP. Chile y Perú destacan, ya que ambos tienen acuerdos en vigor con China, Japón, la República de Corea y algunos miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Asean). México tiene un TLC en vigor con Japón, mientras que en 2013 Colombia firmó uno con Corea del Sur –aún no vigente– y se encuentra negociando otro con Japón.[2] Chile, México y Perú, los tres únicos miembros latinoamericanos del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico, son también los únicos países de la región que participan del recientemente concluido Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP). Por todo lo anterior, la AP parece ser el socio natural de Asia en América Latina; sin embargo, cabe preguntarse si la creación de la AP resultará en un enfoque más coordinado por parte de sus miembros hacia dicha región.

Con respecto a las negociaciones comerciales, los miembros de la AP continúan actuando de manera individual. Hasta ahora, ninguno ha dado señales públicas de querer negociar de manera conjunta acuerdos comerciales con terceros. Hacerlo podría representar un desafío mayor debido a que: 1) los patrones de comercio con Asia varían considerablemente, por lo que definir posiciones comunes que se adapten a los intereses ofensivos y defensivos de cada miembro resultaría muy complejo; y 2) algunos miembros de la AP (Chile y Perú) ya tienen acuerdos vigentes con la mayoría de los principales socios asiáticos. Además, la AP se basa en la premisa de que sus miembros conservan total libertad para perseguir sus políticas comerciales con respecto a terceros países.[3]

Lo anterior trae de nuevo la cuestión de qué tipo de agenda de trabajo puede ofrecer la AP a sus 9 observadores asiáticos. La promoción conjunta de oportunidades de negocios con países de la AP es un área prometedora que ya se está explorando. En particular, sus miembros deben unir esfuerzos para atraer IED asiática y ayudar a sus propias empresas a aumentar su presencia en Asia. También resulta prioritario lograr acuerdos con socios asiáticos que ayuden a diversificar los envíos a esa región, fuertemente concentrados en pocos productos básicos. Ya que los observadores asiáticos de la AP son muy diversos, se debe evitar una agenda única para todos. En su lugar, la AP podría proponer a cada uno de sus principales observadores asiáticos –China, Japón, India y Corea– la creación de foros bilaterales sobre comercio, inversión y cooperación. Estos podrían reunirse periódicamente, permitiendo que ambas partes adapten su agenda a sus necesidades e intereses específicos. En este contexto, resulta también muy positivo el reciente anuncio de que en septiembre de 2016 los cancilleres de la AP suscribirían un acuerdo marco de cooperación con la Asean, organización que juega un rol central en los esfuerzos de integración regional en Asia-Pacífico.

Aunque el protocolo comercial de la AP es uno de los TLC más modernos suscritos hasta ahora en América Latina, la interdependencia comercial entre sus miembros es aún muy baja. Por lo mismo, el atractivo de la AP aumentaría significativamente si se logra posicionar como una plataforma privilegiada desde donde las empresas asiáticas puedan hacer negocios con toda América Latina.

Esto implica necesariamente acercarse al Mercosur, cuyos miembros conjuntamente representan más de la mitad del PIB de la región. La iniciativa de “convergencia en la diversidad” entre ambas agrupaciones, lanzada por el gobierno de Chile en 2014, ha recobrado vigencia en los últimos meses, y ha sido favorecida –entre otros factores– por el cambio de administración en Argentina.

Se trata de una tarea de gran complejidad técnica y política; sin embargo, resulta imperativa a la luz de la tendencia mundial hacia la creación de megabloques regionales altamente integrados. El trabajo conjunto en temas de facilitación del comercio y armonización de estándares técnicos y sanitarios puede ser un buen punto de partida.

Otro tema relevante será definir dónde y cómo encajará la AP en la emergente arquitectura de la integración económica asiática y transpacífica. A diferencia de los procesos megarregionales en curso en Asia-Pacífico –la Asociación Económica Integral Regional (RCEP), el TPP y la Comunidad Económica de la Asean, por nombrar a los principales–, la AP no incluye a economías asiáticas entre sus miembros, ni es probable que lo haga en el corto plazo. Es por esto que la relación entre la AP y el TPP se vuelve estratégicamente significativa.

Chile, México y Perú participan del TPP, y en el pasado Colombia ha expresado su interés por unirse al mismo. Si ello ocurriera más adelante –lo que obviamente supone que el TPP ya hubiera entrado en vigor–, el protocolo comercial de la AP podría modificarse para garantizar la plena compatibilidad entre ambos acuerdos. En principio, esto se vería facilitado por el hecho de que tanto el protocolo como el TPP siguen en términos generales el modelo del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Sin embargo, la posibilidad de tal convergencia abre importantes interrogantes para el futuro de la AP. Si todos sus miembros también se convierten en partes de un acuerdo mayor cuya dinámica es determinada principalmente por los Estados Unidos, la relevancia de la AP como un proyecto autónomo de integración latinoamericana podría verse seriamente menoscabada.

Retos futuros
Uno de los riesgos que enfrenta la AP es que la libertad que gozan sus miembros para perseguir de manera independiente vínculos económicos con terceras partes termine debilitando su impacto como mecanismo de articulación conjunta con Asia y otras regiones. No debe olvidarse que la creación de la AP respondió en parte a la necesidad de unir fuerzas para aprovechar mejor las oportunidades presentadas por el fuerte dinamismo de Asia. Por ende, un primer reto para la AP es desarrollar una verdadera estrategia grupal hacia esa región.

La baja interdependencia comercial entre los miembros de la AP limita el atractivo empresarial del bloque y plantea la pregunta sobre cómo mantener su impulso en el mediano plazo. Este es un segundo reto clave, cuya solución demanda un mayor acercamiento al Mercosur. Si bien la AP tiene un papel clave en el vínculo entre América Latina y Asia, también tiene la responsabilidad de ayudar a lograr una mayor integración en la propia región. Ambos objetivos no son mutuamente excluyentes y de hecho pueden ser complementarios.

El tercer reto clave para la AP será manejar sus relaciones con otras iniciativas de integración económica en las que participan algunos de sus miembros. En particular, resulta crucial definir los términos en que coexistirán la AP y el TPP; para que la AP pueda desempeñar un papel relevante en el proceso de integración económica latinoamericana en los próximos años, necesita mantener su autonomía frente al TPP.

Un cuarto reto se refiere a si la AP debe ampliar su agenda de trabajo más allá de su actual enfoque, principalmente económico. Al respecto, la experiencia de otros mecanismos regionales de integración sugiere cautela y gradualidad. Este tema se relaciona a su vez con la dimensión institucional. Hasta ahora, la AP ha desarrollado un marco institucional ligero, sin una secretaría permanente. Cabe plantearse si esta estructura será capaz de lidiar efectivamente con una agenda más recargada en los próximos años.

Un quinto reto se relaciona con la eventual expansión de la AP. A diferencia de muchos bloques de integración, los límites de la AP no están claramente definidos por la geografía. En efecto, su membresía se ha definido en gran parte por visiones compartidas en términos de política económica. Esto facilita los acuerdos dentro del grupo; sin embargo, también puede dificultar la incorporación de nuevos miembros.

Hay argumentos en pro y en contra tanto de mantener a la AP como un club de países afines (like minded) como de ampliar su membresía, con el posible costo de una mayor diversidad de políticas. De cualquier manera, parece crucial revisar los actuales criterios de adhesión a la AP. En particular, tener un TLC con al menos la mitad de los miembros actuales parece un criterio restrictivo que debiera ser eliminado o al menos complementado con otros.

En definitiva, el principal reto de la AP en los próximos años será cumplir con las grandes expectativas que hasta ahora ha suscitado.


[1] Las opiniones aquí expresadas son del autor y no representan necesariamente la posición de la Cepal.

[2] Costa Rica, el quinto miembro prospectivo de la AP, tiene TLC vigentes con China y Singapur.

[3] Nueva Zelandia ha planteado recientemente su interés en suscribir un TLC con la AP, propuesta que está siendo analizada por sus miembros. Más allá del limitado valor comercial que tendría tal acuerdo, su eventual materialización tendría un importante valor como precedente, ya que sería la primera negociación conjunta de la AP con un tercer país. 

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