La agenda de "integración profunda" y nuestro "Acuerdo del siglo XXI"

7 Octubre 2013

Los flujos comerciales están sumidos en profundas transformaciones. La reducción de las barreras arancelarias y el desarrollo de nuevas tecnologías han ampliado el horizonte de las actividades económicas susceptibles de intercambio entre países. La fragmentación del proceso de producción y la dispersión internacional de las tareas están creando un sistema sin fronteras, organizado en cadenas secuenciales y redes complejas, conocidas como cadenas globales de valor (CGV). El mayor crecimiento del comercio mundial en relación a la producción global es un claro reflejo de esta transformación.

Las CGV, de acuerdo al World Investment Report 2013, son coordinadas por las empresas transnacionales que participan en el 80% del comercio mundial. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo señaló que el 60% del comercio mundial ya consiste en el intercambio de bienes y servicios intermedios, insumos que se incorporan en las distintas etapas de los procesos de producción de bienes y servicios. De hecho, los servicios son el principal insumo utilizado por estas cadenas y representan el 55% de las exportaciones mundiales totales. En definitiva, se ha acelerado el cambio del perfil del comercio internacional de interindustrial a intraindustrial intensivo en servicios, diluyendo las fronteras entre el comercio de bienes y servicios y las inversiones extranjeras directas (IED).

Más que dotadas de un carácter global, las CGV se han organizado sobre la base de una estructura centro-radial (hub-and-spoke) en torno a un centro regional. En 2011, en América Latina, el 10% de las exportaciones intrarregionales fueron bienes intermedios, lo que da cuenta del nivel de fragmentación de los procesos productivos. De acuerdo a Cepal, esta cifra es más baja que la de otras regiones: la de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático +3 (Asean+3, por sus siglas en inglés) asciende a 30%, la del Tratado de Libre Comercio de América del Norte a 19%, mientras que la de la Unión Europea (UE) escala a 16%. América Latina sigue estando marcada por la heterogeneidad: dos tercios de las exportaciones de bienes intermedios en la región tienen por destino los Estados Unidos (EE.UU.), mientras que el comercio regional sigue concentrado en el intercambio de bienes industriales finales.

La "integración profunda" y los acuerdos megarregionales
El peso y la dinámica de las transacciones comerciales internacionales basadas en las CGV aún no se ve plenamente reflejada en las normas del sistema multilateral de comercio. Los acuerdos siguen operando bajo una lógica tradicional, basada en el reconocimiento bilateral de origen. Los modestos resultados alcanzados en la Ronda Uruguay en las áreas de servicios, inversión y propiedad intelectual junto con la retirada de los EE.UU. de la Ronda de Doha en 2008 ponen de manifiesto la dificultad de multilateralizar estos temas.

Desde el estancamiento producido por la parálisis de Doha, las principales economías del planeta, hubs en las estructuras de las CGV -especialmente EE.UU.-, vienen acelerando la firma de acuerdos regionales para instaurar una gobernanza global ad hoc. Los acuerdos regionales recientemente firmados por EE.UU., UE, China e India se han centrado en profundizar la regulación de temas que ya están en la agenda de la Organización Mundial del Comercio (OMC), como las normas de origen, salvaguardias, servicios, propiedad intelectual -lo que se llama convencionalmente "OMC+"-, así como en extender las fronteras regulatorias a nuevos temas como competencia, contratación pública, medio ambiente y normas laborales -lo que se conoce como "OMC-X". Los EE.UU. y la UE, por ejemplo, se centran en nuevos temas y profundizan los compromisos de propiedad intelectual, avanzando poco en subvenciones. Por su parte, China e India no se han adentrado en nuevas materias y se concentran en la regulación de las subvenciones.

El valor agregado de estos acuerdos -llamados de "integración profunda" o "acuerdos comerciales del siglo XXI"- ya no se halla en las preferencias arancelarias, sino en la armonización de políticas, normas y estándares nacionales fundamentales para el buen funcionamiento de las CGV. En este sentido, los requisitos de estos acuerdos pueden no corresponderse con el nivel de desarrollo institucional o la estrategia de desarrollo de los países en vías de, ya que pueden imponer límites a la autonomía de la gestión de las políticas públicas.

La entrada de los EE.UU. a la negociación de la Asociación Transpacífica (TPP, por sus siglas en inglés), que también cuenta con 11 miembros APEC, incluyendo a Japón; junto con el anuncio de EE.UU. y la UE del inicio de las negociaciones para la Asociación Transatlántica sobre Comercio e Inversión, parecen indicar el inicio de una segunda fase de regionalismo, caracterizado por la integración a través acuerdos plurilaterales entre los hubs más importantes del comercio internacional.

Estos acuerdos presentan características aún más innovadoras. En primer lugar, hay que destacar el número y tamaño de las economías involucradas en estas negociaciones, que abarcan una parte importante de productos, comercio e IED a nivel mundial. En segundo lugar, el objetivo de dichos acuerdos es crear espacios económicos integrados de amplio alcance, reduciendo la segmentación resultante de la multiplicación y diversidad de los acuerdos bilaterales. Por último, estos acuerdos proponen una agenda temática mucho más amplia y compleja que busca profundizar no solo aspectos del tipo OMC+, sino también avanzar en cuestiones del tipo OMC-X, reduciendo el grado de flexibilidad de las políticas nacionales. Llama la atención la poca claridad en cuanto al grado de ambición de estos acuerdos para la liberalización del sector agrícola, que es el foco de interés de los países del Mercado Común del Sur (Mercosur).

La construcción de un consenso sobre los marcos regulatorios entre EE.UU., UE y sus respectivos socios implicaría sin duda una mayor presencia estadounidense en el Pacífico, lo que obligaría a una reconfiguración de las relaciones productivas de China en Asia, región que es la base de su competitividad. Sin embargo, la reciente entrada de Japón en las negociaciones del TPP forzará a EE.UU. a un mayor equilibrio, cambiando el ritmo y los términos de la negociación.

Por su parte, las autoridades chinas se han mostrado cautelosas acerca de su entrada al TPP, en tanto se consolida en su posición de rule maker. El lanzamiento, a finales de 2012, del Acuerdo de Asociación Económica Integral Regional (RCEP, por sus siglas en inglés) apunta en esta dirección, fortaleciendo la integración entre ASEAN+3, India y Oceanía. Se ha promovido así una agenda menos ambiciosa en la OMC centrada en la facilitación del comercio.

La integración sudamericana
América del Sur ha mostrado importantes tasas de crecimiento económico en los últimos años, con previsiones positivas para el futuro próximo debido al dinamismo de su mercado interno y a la continuidad de los elevados precios de las materias primas agrícolas y minerales. La urbanización y el aumento de rentas en los países en desarrollo de Asia mantendrán la demanda de estos productos, que irá acompañada de un cambio gradual en su perfil hacia productos más sofisticados. Según estimaciones de Cepal relativas a la cooperación entre América Latina y Asia Pacífico, el continente asiático concentrará el 58,1% del crecimiento en la economía mundial entre 2012 y 2022, con América Latina como tercera fuerza (7,5%), detrás de EE.UU. y Canadá (10,9%).

Las economías sudamericanas son heterogéneas en su potencial económico, sufriendo cada vez más competencia por parte de bienes industriales finales de fuera de la región. Aun con la larga historia de iniciativas integracionistas, la conjunción de esfuerzos para mejorar la competitividad en terceros mercados no se ha abordado como base para la sostenibilidad de los acuerdos regionales. La preocupación por la promoción de complementariedades productivas brilla por su ausencia.

La reciente creación de la Alianza del Pacífico (AP) debería poner encima de la mesa la cuestión regional pendiente de "integración profunda", así como las posibilidades de complementariedad productiva y la necesidad de una mayor coordinación para hacer frente a los Estados Unidos y China.

En 2011, Chile, Colombia y Perú unieron sus mercados financieros con la creación del Mercado Integrado Latinoamericano, del cual México aún no es parte. En el mismo año, Bovespa firmó un acuerdo de pedidos de órdenes de compra y venta de acciones en la Bolsa de Comercio de Santiago y en la actualidad está negociando un acuerdo similar con Bogotá.

El año pasado se firmó el Acuerdo Marco de la AP, que consiste en los tratados bilaterales de libre comercio de sus miembros (México, Perú, Colombia y Chile). La vigencia de estos acuerdos ya permite una liberalización del 90% del total de los flujos bilaterales de comercio de bienes y una parte importante de los intercambios de servicios e inversiones, aunque todavía no hay un proceso de acumulación de origen regional.

Aún con la amplia cobertura temática de la cooperación bilateral, el comercio intra-AP evolucionó poco, pasando del 2% en 2000 al 4% en 2011. Sus miembros son países que se caracterizan por una baja resistencia a la liberalización del comercio con una tasa arancelaria de nación más favorecida del 6,6%, en contraste con el Mercosur, cuya tasa es del 12%. Incluso antes de la creación del bloque los cuatro países habían firmado acuerdos bilaterales de libre comercio con los EE.UU., la UE, Japón y varios países de la ASEAN.

En América del Sur, Brasil y Argentina tienen los mayores tejidos industriales. Entre los países de la AP, Colombia ha crecido y ha diversificado su perfil industrial acercándose a Argentina. Las relaciones intraindustriales de mayor peso para el comercio regional de bienes intermedios en América Latina se encuentran entre Brasil y Argentina. Estos, sin embargo, han hecho pocos progresos en la revisión del Arancel Externo Común como herramienta para la coordinación de la política industrial y tampoco han liberalizado sectores clave para las GCV, como los servicios.

De acuerdo al Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, los flujos regionales de comercio intraindustrial de bienes intermedios no responden necesariamente a los límites de los esquemas de integración regional, sino a la proximidad geográfica de los parques industriales -habida cuenta de los flujos de Chile con Argentina y Uruguay; de México con Brasil y Colombia; de Venezuela con Costa Rica y; de Colombia con Brasil, Ecuador, México, Perú y Venezuela.

Posibles caminos
Sin lugar a dudas, la promoción de una mayor complementariedad entre el Mercosur y Colombia -cuyo Acuerdo de Complementación Económica N° 59 establece la liberalización del 83% del comercio apenas en 2019- debería ser explorada de manera estratégica, con el fin de fortalecer no solo la relación entre el Mercosur y la AP, sino también el tejido industrial de Venezuela y Ecuador, países en proceso de incorporación al Mercosur. La integración de la logística es un punto crítico en la región: el fomento de corredores regionales de transporte fluvial y aéreo cambiaría rápidamente el panorama mediante la sustitución de los actuales acuerdos bilaterales aéreos por tratados de "cielos abiertos".

Por otra parte, el regreso de Paraguay al Mercosur podría reducir la fisura que existe en la Asociación Latinoamericana de Integración entre, por un lado, la AP y, por el otro, el Mercosur y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América. Esto permitiría retomar los esfuerzos encaminados a promover una mayor homogeneización y acumulación de normas de origen, así como la negociación de la reducción de los obstáculos no arancelarios, en particular para los bienes intermedios. Dada la dificultad de obtención de datos sobre el comercio de servicios en la región, la actual implementación de la Nomenclatura Brasileña de Servicios debería ser considerada fundamental para el mapeo preciso de la competitividad internacional de la región, así como para promover una mayor liberalización intrarregional del sector.

También sería importante promover más plataformas para el debate con las empresas multinacionales que operan en la región a fin de conocer sus intereses e identificar oportunidades de proyectos de inversión que creen spillovers regionales. El recién creado Foro Empresarial del Mercosur ha venido desarrollando un papel muy tímido en esta dirección, mientras que la AP acaba de crear su propio espacio.

Brasil es el principal destino de la IED mexicana en América Latina (con un balance de US$ 26 mil millones), mientras que las inversiones chilenas en el Mercosur suman un total de US$ 32 mil millones, casi la mitad del capital trasandino en todo el mundo. Desde el comienzo de la crisis internacional, la inversión de las empresas brasileñas en América Latina, tradicionalmente concentrada en el sector industrial argentino, ha mostrado un mayor interés hacia Colombia, México, Paraguay y Perú. En este sentido, sería lógica la promoción de encuentros empresariales conjuntos entre los dos bloques.

Por último, debemos entender que el Pacífico es una condición -no una opción- para la AP. La participación de Chile en el TPP se deriva de su papel fundador en el P4, junto con Brunei, Nueva Zelanda y Singapur. El país ya tiene acceso al mercado de los demás 11 miembros que intervienen en la negociación del TPP -lo que ha acentuado las preguntas acerca de los beneficios potenciales de su membresía en este nuevo marco. Al mismo tiempo, Colombia y México, los dos países de la AP con un tejido industrial más diverso, no han firmado acuerdos de libre comercio con China.

Ello apunta a la necesidad de una mayor coordinación intra y entre bloques de cara a las relaciones con el gigante asiático, teniendo en cuenta la propuesta de China para elaborar un estudio de viabilidad para un acuerdo de libre comercio con Mercosur, presentado en 2012 en Mendoza, Argentina. Una mayor coordinación permitiría avanzar hacia un acuerdo entre México y Mercosur -que tiene más potencial para el comercio intraindustrial en América Latina-, fortaleciendo conjuntamente la posición negociadora tanto del Mercosur como de la AP frente a Asia.

Este parece ser el momento adecuado para pensar en los flujos económicos intrarregionales en América del Sur desde una nueva perspectiva, que permita explorar las posibilidades de reducir los costos de producción y, al mismo tiempo, generar el ímpetu necesario para aumentar y diversificar la presencia de sus economías en el mercado internacional y en las cadenas de valor. Nuestra capacidad de construir una Alianza entre Pacífico y Atlántico, uniendo Oriente y Occidente, determinará nuestro "Acuerdo del siglo XXI".

Gustavo Rojas de Cerqueira César

Asesor Económico de la Embajada de Brasil en Argentina e investigador del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP).

El artículo no representa necesariamente la visión de la Embajada de Brasil en Argentina ni del CADEP.

Sánchez, M. (2012). Compromissos assumidos por grandes e médias economias em acordos preferenciais de comércio: o contraponto entre Uniao Europeia e Estados Unidos e China e India. Texto para Discussão, 1700. Recuperado de http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/1274/1/TD_1700.pdf

Baldwin, R. (2011). 21st century regionalism: filling the gap between 21st century trade and 20th century trade rules. Staff Working Paper ERSD-2011-08. Recuperado de http://www.wto.org/english/res_e/reser_e/ersd201108_e.pdf

Arce, L. (2013). ¿Hacia una mayor integración regional? Las implicancias de un acuerdo de inversiones y comercio entre EEUU y UE. Recuperado de http://www.cadep.org.py/uploads/2013/06/Acuerdo-de-libre-comercio-EEUU-UE-LA-fullcolor.pdf

Nótese un aumento significativo de las inversiones chilenas en Brasil desde el acuerdo en 2011 Mercosur-Chile sobre servicios (el único extra-bloque).

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