Integración regional en Asia Oriental: retos y perspectivas del RCEP

1 Septiembre 2014

Las iniciativas de integración han progresado de manera significativa durante los últimos 20 años. De hecho, desde principios de los años noventa el número de tratados de libre comercio (TLC) se ha triplicado y se ha visto un desarrollo similar en países de la región.

No obstante, el Este asiático tardó en aceptar el regionalismo. Durante la década de 1990 solo existía un TLC formado por varios países del Sudeste asiático dentro del área de libre comercio de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Asean, por sus siglas en inglés). Otros países de Asia Oriental siguieron fieles al sistema multilateral de comercio, aunque también se involucraron con los preceptos del regionalismo abierto y de base voluntaria bajo las reglas del Foro de Cooperación Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés).

Sin embargo, desde los primeros años del nuevo milenio el regionalismo se ha vuelto la forma más popular de liberalización del comercio en la región. Ahora existen 18 TLC bilaterales entre países del Este asiático. Y aunque Asean como grupo ha firmado cinco tratados comerciales con seis socios dentro de la región, varios integrantes han firmado acuerdos bilaterales por su cuenta con esos otros países (Figura 1). Algunos integrantes, a su vez, como Singapur, incluso llegaron a concretar acuerdos bilaterales con cada uno de los seis países.

Esta superposición de TLC bilaterales y regionales ha detonado un sinfín de problemas a la hora de especificar los posibles beneficios de la liberalización comercial. Una característica común en los tratados comerciales dentro de la región es el poco uso de las facilidades preferenciales. Varios estudios a empresas que buscaban detectar el uso del tratamiento preferencial de los TLC de Asia Oriental revelaron que estas no utilizan los acuerdos de manera óptima.[i]

Todo se resume al hecho de que el tratamiento preferencial necesita ciertas normas de origen para asegurar que los aranceles preferenciales solo se apliquen a productos provenientes de los socios del acuerdo en cuestión. Normas más complejas y no armonizadas generan confusión y elevan los costos de las transacciones dentro de los TLC, lo que reduce los beneficios de los acuerdos. Este problema suele recibir el nombre del síndrome de “tazón de fideos” (o “noodle bowl”) de la integración de Asia Oriental.

El hecho de que ningún país mejore por los tratamientos preferenciales representa un efecto negativo, aunque no tan obvio. Esto porque la eliminación de aranceles preferenciales podría ocasionar una desviación de comercio, es decir, que la fuente de algunas importaciones cambie del proveedor más eficiente al que recibe el trato preferencial. Algunos estudios empíricos sobre desviación de comercio en acuerdos del Este de Asia revelaron que este no puede subestimarse, aun cuando también se dan efectos de creación de comercio.[ii]

Un acuerdo regional que abarque a todas las economías de la zona, con una serie de normas armonizadas para consolidar todos los acuerdos bilaterales y regionales de la misma región es un paso lógico en la integración del Este asiático. Esto reduciría los costos de las transacciones al utilizar las concesiones del acuerdo regional y simplificaría las reglas y procedimientos comerciales, permitiéndole a los negocios internacionales aprovechar las ventajas y aumentar su actividad.

A partir de la mitad de la década del 2000 se discutieron y evaluaron dos propuestas, la del Área de Libre Comercio de Asia Oriental (EAFTA, por sus siglas en inglés) iniciada por China, y la Asociación Económica Integral de Asia Oriental (Cepea, por sus siglas en inglés), liderada por Japón.[iii] Sin embargo, se consideró que las propuestas competían entre sí y por lo tanto recibieron poco apoyo por parte de otros países de la región.

En noviembre de 2011, los líderes de Asean acordaron el establecimiento de un proceso guiado por ellos y propusieron el Marco Asean para la Asociación Económica Integral Regional (RCEP, por sus siglas en inglés). Aquella propuesta apuntaba a una sociedad económico integral, de alta calidad y de beneficio mutuo entre los países integrantes de Asean y los socios de Asean con acuerdos de libre comercio entre sí.[iv]

La propuesta fue acordada por todos los socios de Asean y durante la cumbre de 2012 los líderes de los 16 países asiáticos declararon el inicio de las negociaciones de la Asociación. Los “Principios rectores y Objetivos” del RCEP establecieron los temas necesarios para la negociación, tales como el alcance y ambiciones de las áreas cubiertas en el proceso de integración. El documento también detalló el hecho de que el RCEP sería más que un acuerdo comercial, pues enfatizaría un desarrollo económico equitativo y fortalecería la cooperación económica y la asistencia técnica.

Desde una perspectiva económica y política, el RCEP también puede tomarse como una respuesta de China y los países integrantes de Asean al Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés), impulsado por Estados Unidos. China llegó a considerar que el TPP era parte de la estrategia estadounidense para alienarlos.[v] Asimismo, Asean estaba preocupada por el daño que el TPP pudiese producir en la relación económica y política entre los países del Sudeste asiático, pues cuatro de sus 10 integrantes están vinculados al TPP, lo que podría restarles liderazgo dentro de la integración económica en Asia.[vi]

Principales características y posible resultado del RCEP
El RCEP debe ser un TLC de alta calidad desarrollado según los TLC Asean+1 existentes. Para conseguirlo, los países participantes deben discutir temas como liberalización comercial en bienes y servicios, desarrollo de la facilitación del comercio, cooperación económica y asistencia técnica, además de varios marcos regulatorios domésticos ajenos a sus fronteras como normas de inversión, políticas de competencia y propiedad intelectual. El acuerdo busca una mayor consolidación entre diferentes reglas y prácticas en vigor en los TLC Asean+1.

Sin embargo, esto no es tarea fácil para los países participantes. Por ejemplo, si se trata de la liberalización de aranceles, cada uno de los cinco TLC Asean+1 contienen distintos calendarios de reducción arancelaria para sus integrantes. Actualmente, existen 55 esquemas de reducción de aranceles en cinco TLC Asean+1, pues cada integrante mantiene cinco conjuntos de esquemas de eliminación de aranceles para sus socios.[vii] En cuanto a productos sensibles y excluidos, los países integrantes de Asean tienden a excluir productos específicos para cada socio particular.  

A fin de abordar estas áreas de mejor manera, los países participantes del RCEP necesitan aumentar sus compromisos de liberalización comercial más que en los compromisos existentes de la mayoría de los TLC hasta ahora más avanzados en Asean+1, como el de Australia y Nueva Zelanda. Con eso no solo minimizarán el síndrome del “tazón de fideos”, sino que también mejorarán significativamente el estado actual de los acuerdos en Asia Oriental. No obstante, varios participantes, incluyendo los países integrantes de Asean, se muestran renuentes a exceder sus actuales concesiones debido al débil apoyo político nacional, a los problemas geopolíticos y a la rivalidad entre varios países.[viii]

Tanto Asean como sus socios se enfrentarían a varios problemas para mejorar la coherencia regulatoria nacional. La intención de la coherencia regulatoria es obtener una serie de elementos y disciplinas que incrementen la armonía o sincronía de las regulaciones en los países. Esto incluiría la consistente implementación de varias reglas y disciplinas relacionadas a la actividad económica. Sin embargo, para varios países de la región, en particular aquellos menos desarrollados, podría ser difícil elevar su marco regulatorio a los estándares y prácticas de las naciones más desarrolladas.

Los “Principios rectores” del RCEP también establecen que el desarrollo en general es una pieza fundamental de las características principales necesarias para conseguir un desarrollo económico equitativo que pretenda reducir la brecha de avances en la región. Aunque falta definir cómo es que se tratará el problema, el RCEP parece promoverse como una iniciativa de cooperación económica para el desarrollo de Asia Oriental y no como un simple tratado de libre comercio. Algunas propuestas, no obstante, ya dicen que esto debería hacerse a través de la simplificación de los procesos comerciales y la facilitación y asistencia técnica y económica centrada en el desarrollo de las capacidades de los países menos desarrollados en promover su comercio y también a través del perfeccionamiento de la conectividad.

Este, cabe enfatizar, podría ser el comienzo para considerar al desarrollo sostenible como un posible resultado del acuerdo comercial planteado. Los TLC en Asia Oriental rara vez tratan el tema del desarrollo sostenible, a pesar de que varios han incluido aspectos como el medio ambiente y problemas sociales y energéticos.

En relación al RCEP, no existen temas específicos vinculados al desarrollo sostenible dentro de las áreas propuestas, ni siquiera en protección ambiental. Sin embargo, en el Modelo de Comunidad Asean 2015, particularmente en el área de economía y sociocultura, se define un marco para un desarrollo económico más equitativo y mejoras en la salud, la educación y la protección ambiental.

Asean podría incorporar más elementos de desarrollo sostenible de manera formal y sistemática en sus documentos para acciones posteriores a 2015. Como motor de las negociaciones del RCEP, Asean podría beneficiarse en las negociaciones y de manera sustantiva por el fomento de las áreas de desarrollo sostenible.

Es muy temprano para saber si los países del Este asiático serán capaces de obtener sólidas conclusiones en los temas y objetivos planteados. Se espera que el acuerdo entre en vigor al mismo tiempo que la implementación de la Comunidad Económica de Asean a finales de 2015.

Al día de hoy se ha avanzado muy poco en varios de los temas más polémicos. Los participantes necesitan ser más ambiciosos e idear nuevas e innovadoras formas y enfoques de negociación para definir con los temas más sensibles, pero al mismo tiempo deben centrarse en llegar a un acuerdo en temas más simples, como facilitación del comercio y cooperación técnica. Y aunque no se llegue a firmar algún acuerdo de alta calidad para la fecha de cierre, será necesario que los países de Asia Oriental mantengan el ritmo y produzcan algo sustantivo.

RCEP, FTAAP y el sistema multilateral de comercio
La negociación del RCEP es una de las dos iniciativas en proceso dentro de la zona de Asia Oriental y del Pacífico (la otra es el TPP), por lo que no sorprende que una surta efectos en la otra, pues varios países están involucrados en ambos procesos y ambos suelen considerarse parte de las conversaciones comerciales regionales para un Área de Libre Comercio de Asia-Pacífico (FTAAP).

La posibilidad de que ambos tratados converjan para formar uno de mayor tamaño que cubra a toda la región dependerá de su interacción y de la manera en que los dos afronten los retos que se les presenten. El hecho de que siete de los 12 integrantes del TPP también formen parte del RCEP podría facilitar la interrelación, aunque, por otro lado, también generaría más complicaciones derivadas de los diferentes tipos de acuerdos derivados de estas negociaciones.

Aunque el RCEP puede considerarse un competidor para el TPP, ambos se complementan. Este último es un “club exclusivo para países ricos”, excepto por dos países medianos: Perú y Vietnam. Estos últimos se encuentran en una de las últimas etapas de desarrollo o bien han dejado atrás las actividades económicas intensivas en trabajo. La atención ya no se centra en las aparentes barreras comerciales y aranceles, sino en un mejor entendimiento a fin de lograr la coherencia del marco regulatorio.

El escenario es ligeramente diferente en el RCEP, en donde la brecha de desarrollo entre sus integrantes es más notoria. El acceso al mercado de bienes sigue siendo uno de los principales problemas, junto con la facilitación del comercio que en varios de los integrantes más importantes sigue estando poco evolucionada. Algunos países todavía necesitan más tiempo para aventurarse a tomar compromisos mayores. Son los mismos que todavía dudan en arriesgarse a participar en el TPP y asumir obligaciones que pudieran dañar su economía y que serían además difíciles de justificar ante sus electores. En este contexto, el RCEP puede verse como una alternativa y preparación para una mayor integración en la región.

Por último, la integración regional comercial de Asia Oriental y del Pacífico debería ubicarse en el contexto del sistema multilateral de comercio. Ambos acuerdos tienen el potencial de ser el primer paso para promover el comercio multilateral a través de la multilateralización del regionalismo. Sin embargo, también se piensa que estos tratados regionales podrían desviar la atención y los esfuerzos de los países del Este asiático del sistema multilateral.

Una integración regional exitosa que logre abordar los problemas de los acuerdos de libre comercio, como el “tazón de fideos”, reduciría los incentivos para de verdad mejorar el sistema multilateral. No solo eso, el regionalismo podría convertirse, sin quererlo, en un escalón para alcanzar un mayor comercio intrarregional a costa del comercio exterior.

Para asegurar que los tratados propuestos para Asia Oriental mejoren el sistema multilateral de comercio, los países de la región deberían incorporar varias de sus características a los tratados.

Primero, debería pensarse en un acuerdo que no desvíe tanto el comercio y sea más flexible con los países no participantes como parte de los principios básicos del FTAAP. Las concesiones preferenciales deberían anteceder a un mayor acceso de nación más favorecida, mientras que los países deberían implementar el principio ratchet sobre la base multilateral.

Segundo, los tratados deberían contar con un mecanismo de ingreso flexible y abierto a través del reconocimiento de las diferentes capacidades de las economías de la región. Mientras que el RCEP adopta esta norma en sus principios rectores, los integrantes del TPP necesitan asegurar que esto sea parte de los compromisos torales del acuerdo.

Tercero, se necesitarán mayores esfuerzos para la convergencia de varios mega acuerdos de libre comercio, como la creación de un mecanismo de comunicación e intercambio adecuado, vital tanto para el RCEP como para el TPP, pues siete países figuran en ambos tratados.

Finalmente, los progresos hacia el FTAAP podrían aumentar las posibilidades de la integración regional de Asia Pacífico para que se convierta en un bloque más para la construcción de un sistema multilateral de comercio más fuerte y vigente.


[i] Véase Kawai, M. & Ganeshan, W. (2011). Asian FTAs: Trends, prospects and challenges. Journal of Asian Economics, 22(1), 1-22.

[ii] Urata, S. & Okabe, M. (2010). Trade creation and diversion effects of regional trade agreements on commodity trade. Discussion papers 10-E-007. Research Institute of Economy, Trade and Industry.

[iii] EAFTA propuso una integración menor entre los países Asean y tres países del Noreste asiático (Japón, Corea y China), mientras que Cepea intentó una integración Asean+6 (con Australia, Nueva Zelanda e India además de los tres países del Noroeste asiático).

[iv] Asean está formado por 10 países del Sudeste asiático (Brunéi Darussalam, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia, Vietnam, Camboya, Lao y Myanmar). Los socios de Asean son Japón, Corea del Sur, China, Australia, Nueva Zelanda y la India. Asean+1 implica relaciones comerciales entre Asean y Corea del Sur, China, Japón o India.

[v] Véase como ejemplo la discusión sobre la visión China del RCEP en el trabajo de Aurelia George Mulgan, “Japan, US and the TPP: the view from China” en el Foro de Asia Oriental (05/05/2013).

[vi] El concepto de “centralidad Asean” definió al regionalismo de Asia Oriental en diversos aspectos económicos y políticos. Sin embargo, el principio de las negociaciones del TLC entre China, Japón y Corea de 2012 tuvo el potencial de minimizar la posición de Asean. Esto agrava las preocupaciones del TPP y la participación de cuatro de sus integrantes en el proceso. Una integración de Asia Oriental con Asean como líder reforzaría su propia posición.

[viii] China y Japón han padecido una grave tensión geopolítica debido a su historia. China también podría tener problemas y desacuerdos de frontera con varios países de Asean con respecto al Mar de China. Estos problemas han debilitado la confianza entre los países y han generado una situación desfavorable para la creación de mejores iniciativas de integración. 

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