Integración del comercio en la Agenda de Desarrollo post 2015

22 Septiembre 2014

Las negociaciones para suceder los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), conocidos como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), aumentarán en intensidad en los próximos meses, ya que el final de 2014 está cada vez más cerca. Se debe establecer la agenda post 2015 y se debe llegar a un acuerdo sobre los ODS antes de que termine el año.[1]

Si bien el comercio es más prominente en los proyectos actuales de los nuevos ODS de lo que era en los ODM, los objetivos comerciales propuestos todavía no proporcionan un marco para abordar las cuestiones comerciales más urgentes, en particular, el cómo los países pueden insertarse en las cadenas globales de valor.

Naciones Unidas (ONU) debería cumplir con su papel de liderazgo y enviar un fuerte mensaje a una economía mundial que está en búsqueda de nuevas ideas, pero con problemas para traducirlas eficazmente en una agenda de implementación que sea universalmente aceptada por todos.

Probablemente es justo decir que el panorama mundial con respecto al comercio y los flujos de inversión ha cambiado dramáticamente desde que se concibieron los ODM. Otras áreas como cambio climático requieren acciones inmediatas de previsión y mitigación con relación a posibles cambios adversos en el futuro.

En este artículo se examina brevemente la integración actual del comercio dentro de los ODS. Al hacerlo, se hace hincapié en algunas de las tensiones aparentes y posiciones divergentes, incluido el grado en que la ONU incorporará la agenda ya establecida por la comunidad comercial o en su lugar marcará un nuevo ritmo.  

Implicaciones de un entorno de comercio mundial en constante cambio
Los ODM abarcaron ocho objetivos y varios de estos están relacionados con el comercio, más notablemente en el ODM8 (Tabla 1). En general, las metas comerciales de los ODM reflejaron la agenda del comercio mundial de ese periodo, enfocándose en la liberalización del acceso al mercado y las medidas en frontera. Otras metas relacionadas con el comercio, como el acceso a la tecnología y medicamentos esenciales, se incluyeron en los ODM restantes. Sin embargo, las metas de liberalización, en mayor medida, fueron considerados como el elemento central del componente comercial de los ODM.

Una de las principales deficiencias de estas metas (y de los ODM en general) es que estaban principalmente centradas en análisis estático y en la redistribución de la asistencia social, en lugar de análisis dinámico y cambios estructurales. También hay contradicciones entre las diferentes metas comerciales derivadas de la tensión fundamental entre el deseo de una agenda universal y el deseo de dar un trato especial a determinado grupo de países. En el caso del ODM8, por ejemplo, no es posible abordar las metas “b” y “c” sin entrar en conflicto con la meta “a” (Stevens, 2012).

Tabla 1. Objetivos comerciales de ODM8

 

La noción de un “país en desarrollo” ha cambiado en las últimas dos décadas. Dado que los países de ingresos medios se han estado retirando de las relaciones tradicionales con donantes y entrado en nuevas alianzas, también se espera que cumplan con su parte con respecto a ciertos compromisos globales de acuerdo con su peso económico e influencia dentro de la economía mundial. Dicho de otro modo, el panorama de los patrones de comercio mundial y de inversión ha cambiado dramáticamente desde la época de los ODM, por lo que los ODS deben adaptarse a esta nueva realidad.

Los cambios recientes en los patrones de comercio mundial reflejan muchas influencias, incluida la integración de China en el sistema global de comercio, así como la aparición de nuevos países industrializados.

En promedio, el comercio mundial ha crecido casi el doble de rápido que la producción mundial en las últimas décadas, lo que refleja la creciente importancia de las cadenas de suministro internacionales o cadenas globales de valor (CGV). La mayor parte del comercio se encuentra ahora en los bienes intermedios –los componentes del producto se trasladan de un centro de producción a otro y el valor se agrega en cada etapa. Este proceso global de fragmentación y desagregación ha aumentado en velocidad a medida que la globalización se ha extendido y el comercio y la interdependencia económica entre los países se ha vuelto más arraigada.

El resultado ha sido un auge en la “relocalización” de trabajos de fabricación y funciones de negocios, así como la externalización de la producción en los países que cuentan con las capacidades requeridas.

El panorama del comercio mundial se ha transformado desde el momento en que se concibieron los ODM. Sin embargo, mientras que las economías emergentes han logrado manejar de manera efectiva sus estrategias de crecimiento (de las cuales el desarrollo del comercio ha sido una parte integral), no se puede decir lo mismo de muchos otros países.

Por ejemplo, los exportadores dependientes de productos básicos no han sido capaces de participar con las CGV más dinámicas, por lo que se han quedado estancados en la producción primaria, donde su cuota de valor agregado sigue siendo baja.

El hecho fundamental sigue siendo el siguiente: durante el tiempo en que se han realizado esfuerzos para lograr los objetivos de los ODM para muchos PMA, así como para algunos países de ingresos medios, no ha habido ningún cambio radical en el flujo de comercio y, por lo tanto, tampoco en la posibilidad de lograr una transformación estructural.

Esto plantea preguntas en cuanto a cómo las políticas públicas pueden ayudar a las empresas a gestionar mejor su actual participación en las CGV, así como su entrada a nuevas cadenas. Todos los gobiernos están tratando de entender mejor los instrumentos de política a su disposición para la mejora de la posición relativa de sus productores en las cadenas de valor existentes, pero ¿qué significa esto para los ODS? La respuesta es que los nuevos objetivos comerciales tendrán que ir más allá de las consideraciones generales de acceso a mercado de los ODM a fin de ser relevantes y útiles.

¿Qué rumbo debemos llevar?
Existe la posibilidad de aprovechar parte del impulso actual de la comunidad comercial mundial. Por ejemplo, los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) acordaron una agenda comercial que supone un gran avance en el reconocimiento del cambiante panorama de los patrones de comercio mundial y de inversión.

El paquete de Bali, que la OMC aceptó a fines de 2013, contiene acuerdos sobre cuestiones que superan una simple agenda de liberalización. Este incluye facilitación del comercio, normas de origen y la aplicación de una exención en servicios para los PMA. A su manera, todas estas son respuestas al entorno comercial y a la necesidad de desarrollar los instrumentos existentes, en tanto el comercio desempeñe un papel más eficaz en ayudar al logro de la transformación estructural, particularmente en el caso de los PMA.

Con respecto a la traducción de esta agenda en el soft law de la ONU y los ODS se podrían hacer reclamaciones con respecto a la importancia del sistema multilateral de comercio. Sin embargo, la aplicación del Acuerdo de Facilitación del Comercio no debe verse entorpecida por la interrupción en el curso de las negociaciones multilaterales.

El “borrador cero” de junio de los ODS, tal como fue revisado por Keane y Melamed (2014), y más recientemente el documento final de julio, imprime mayor énfasis en el comercio en comparación con los documentos finales del Grupo de Trabajo Abierto de mayo de 2014, lo cual es un avance positivo.

En contraste con las metas comerciales, ligeramente modificadas desde los ODM, que se centraron principalmente en medidas de implementación, como se puede ver en el documento de trabajo de mayo, ahora hay referencias al comercio diseminadas por todo el documento del borrador cero de junio y en una gama más amplia de objetivos (17 en total).

Los mensajes clave sobre el comercio también parecen haber sido reforzados. Ahora hay mención explícita no solo a la importancia de llegar a una conclusión en las negociaciones de la Agenda de Desarrollo de Doha, sino además respecto a la importancia de un sistema multilateral de comercio. La necesidad de transparencia y simplicidad en las normas de origen aplicadas a las importaciones procedentes de países pobres también se indican claramente.[2]

Es difícil hacer una comparación directa entre las metas relacionadas al comercio de los ODM8 y las de los documentos del más reciente borrador de los ODS. La diferencia más reveladora se ve entre el ODM8 y el objetivo propuesto 17: “Fortalecer y mejorar los medios de aplicación y la asociación mundial para el desarrollo sostenible”. Los objetivos propuestos, en su conjunto, prestan más atención a los temas de transformación y crecimiento económicos que a los ODM. Sin embargo, las metas comerciales propuestas aún no van lo suficientemente lejos para apoyar plenamente esta aspiración.

Esto se debe al hecho de que algunas de las metas relacionadas con el comercio en los borradores cero de junio, y posteriormente de julio, son claramente cuestiones que no son solo ODM+, sino también cuestiones OMC+. Por ejemplo, mientras que las cuestiones relacionadas con los productos básicos y las finanzas no están actualmente en la agenda comercial, sí figuran en la agenda de los ODS.

El sistema de la OMC no ha sido capaz de abordar las cuestiones de comercio y finanzas, del mismo modo que ha no sido incapaz de tratar los asuntos de comercio y cambio climático. Evidentemente estas son áreas donde los miembros de la ONU están pidiendo que se lleven a cabo acciones. El modo en que estas declaraciones se traduzcan en objetivos comerciales más tangibles será crucial.

Por último, las metas comerciales actualmente se centran solo en el sistema multilateral de comercio y para nada en los acuerdos regionales a gran escala que se están negociando para cambiar el futuro del sistema de comercio. Esta es una omisión preocupante.

Conclusión
Aún existen varias preguntas en cuanto a la relación entre los ODS y otros procesos, tales como el grado en que los ODS deben reflejar los consensos existentes, permitiendo que la comunidad internacional se centre en la implementación, o si la ONU debe establecer una agenda que salve de manera efectiva el vacío en el marco del desarrollo internacional sostenible.

Asegurarse de que el paquete de trabajo aceptado por la OMC se vea reflejado en los ODS promovería la coherencia de políticas. En este sentido, la agenda ODS podría ser considerada como ODM+. Aunque los ODS carecen de fuerza institucional, representan una oportunidad para los miembros de la ONU para considerar lo que realmente quieren obtener del sistema de comercio. Los ODS podrían reflejar ampliamente la agenda comercial actual (como lo hicieron los ODM en cierta medida en 2000) o, en su lugar, podrían tratar de reflejar una nueva agenda y marcar un nuevo ritmo.

Las principales barreras para el comercio hoy en día están en el ingreso, actualización e integración a las CGV que son impulsadas por empresas mundiales, en lugar de las consideraciones de acceso a mercado que se enfatizan en los ODM.

Si la nueva agenda pretende ayudar a resolver estos retos, las medidas más allá de la frontera –como el entorno normativo y los reglamentos que se aplican a la producción y al consumo dentro de los países– necesitan recibir la misma atención que las consideraciones de acceso a mercado y los aranceles que se aplican entre los países.

Una nueva agenda no puede establecer reglas comerciales específicas pues este sigue siendo el papel de la OMC. Por último, la capacidad de los gobiernos para influir en el comportamiento del sector privado a través de procesos de negociación merece mayor atención.


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Keane, J & Melamed, C. (2014). Trade and the post-2015 agenda. From Millennium Development Goals to Sustainable Development Goals. Inglaterra: Overseas Development Institute.

This article is published under
22 Septiembre 2014
El crecimiento económico sostenido y continuo ha sido una de las fuerzas principales en la reducción de la pobreza en los países en desarrollo y en los países menos adelantados (PMA) del mundo desde...
Share: 
23 Septiembre 2014
Mediante una mayor protección en el marco de Cites, a partir del 14 de septiembre el comercio internacional en cinco especies de tiburón y todas las especies de mantarrayas, incluyendo su carne,...
Share: