Inserción internacional y políticas industriales: su necesaria articulación para el desarrollo industrial en países emergentes

7 Octubre 2013

En general, el modelo estándar de comercio argumenta que la apertura comercial promueve ganancias en el bienestar de los países dado que estos se especializarán en sectores en los cuales tienen ventajas comparativas, favoreciendo una más eficiente división internacional del trabajo.

La apertura comercial también puede tener efectos dinámicos, la mayoría de los cuales están relacionados con la difusión de tecnología y el progreso tecnológico. Los modelos de crecimiento endógeno en economías abiertas reconocen que el comercio de bienes y factores productivos pueden abrir nuevas fuentes de insumos tecnológicos.

En dichos modelos el conocimiento no está solo contenido dentro de las fronteras nacionales, sino que puede ser transmitido a través de una variedad de formas tales como el comercio, la inversión extranjera directa y la movilidad de las personas. El conocimiento se difundirá y el nivel tecnológico de un país podría aumentar porque sus socios comerciales han acumulado conocimiento. A continuación se revisan brevemente los argumentos teóricos de estos canales.

Importaciones de bienes intermedios o bienes de capital o spillovers tecnológicos asociados al comercio
Se ha demostrado que en presencia de economías de escala a nivel de firmas, el libre comercio en insumos diferenciados y bienes de capital es formalmente equivalente a progreso técnico. La razón es que la importación de insumos intermedios permitiría una mejor división del trabajo, lo cual incrementaría la eficiencia de las empresas. Además, a través de las importaciones de bienes intermedios y de capital, las firmas domésticas se pueden beneficiar de las innovaciones extranjeras incorporadas en esos bienes. Adicionalmente, si los bienes son intensivos en capital, la apertura comercial podría reducir el precio de estos en países en desarrollo, incrementado la tasa de retorno a la inversión y la tasa de crecimiento del stock de capital.

Dicho de otro modo, la apertura comercial puede expandir el menú de bienes intermedios y de capital disponible para las empresas de un país, facilitando el acceso a tecnologías de punta. De esta forma la transferencia tecnológica podría aumentar con la eliminación de barreras comerciales.

Inversión extranjera directa
La inversión extranjera directa (IED) puede generar varios beneficios para la economía receptora: puede financiar la expansión de industrias en las cuales el país doméstico disfruta de ventajas comparativas; puede conducir a la transferencia de tecnología desde las firmas extranjeras a las domésticas y; puede proveer a las firmas locales con know-how crítico para entrar en los mercados extranjeros.

Los spillovers tecnológicos y los eslabonamientos productivos son los canales que posiblemente tengan mayor implicancia en los incrementos de productividad de largo plazo dado que pueden mejorar la habilidad de innovación de las empresas. Sin embargo, la capacidad de absorción de las firmas, así como la distancia tecnológica entre las firmas extranjeras y domésticas parecería ser muy importante para determinar la existencia de estos spillovers.

Actualmente, los países en desarrollo, las industrias y firmas que capacitan a su fuerza de trabajo y realizan actividades de I+D están en mejor posición de tomar ventaja del conocimiento externo. Además, la capacidad de absorción puede ser impactada por el ambiente de negocios, tales como el acceso al crédito y el desarrollo del sistema financiero, así como el grado de desarrollo de la infraestructura y otros servicios a las empresas. Es en estos aspectos donde las políticas domésticas pueden contribuir a un mejor aprovechamiento de esta alternativa.

Aprendizaje a través de las exportaciones
Son varios los canales a través de los cuales los exportadores domésticos se pueden beneficiar de la experiencia técnica de los compradores extranjeros. En particular, el ingreso en mercados foráneos permitiría a las empresas adquirir conocimiento de las mejores prácticas a nivel internacional. Además, los compradores extranjeros pueden aportar a las empresas asistencia técnica y diseño de producto para mejorar la calidad de los bienes importados. En algunos casos los compradores extranjeros podrían transmitir a sus proveedores conocimiento tácito de otros proveedores localizados en países tecnológicamente más avanzados.

La apertura comercial puede entonces conducir al progreso tecnológico a través del conocimiento incorporado en las importaciones de bienes intermedios y de capital, de efectos de derrames horizontales y verticales por parte de la IED sobre las empresas domésticas, así como por el aprendizaje a través de las exportaciones. Sin embargo, el aprovechamiento del conocimiento extranjero dependerá en gran medida de las capacidades de las empresas para absorber y utilizar adecuadamente el mismo, así como de las distancias tecnológicas entre fuente y receptor determinará en gran medida las posibilidades de capitalizar el conocimiento generado externamente.

En el desarrollo de capacidades locales jugarán un rol preponderante las políticas macroeconómicas estables así como las políticas industriales activas que apunten al desarrollo de las capacidades de innovación de las empresas, la capacitación del personal o acumulación de capital humano y el acceso al financiamiento. Ciertamente, con quién y qué tipo de bienes comerciemos afectarán las posibilidades de desarrollo productivo de un país.

Enseguida se explica brevemente un caso en el cual las políticas comerciales, aunadas a políticas industriales pro-activas han permitido el crecimiento de un sector en el cual el país no cuenta con ventajas comparativas.

Un ejemplo concreto en Uruguay, el sector automotriz
Los estudios que analizan la inserción externa del país sobre el desempeño industrial resaltan que la apertura externa y la IED que operaron simultáneamente durante la década de los 90 y la primera década del siglo XXI habrían inducido mejoras en el desempeño de las empresas, conjuntamente con una importante desaparición o contracción de las menos productivas, aun en una misma rama industrial. Sin embargo, estos efectos parecerían estar determinados por el capital humano y la capacidad de innovación de las empresas.

En relación a las distancias tecnológicas, la evidencia es mixta ya que se muestran mayores externalidades tecnológicas desde los países miembros del Mercado Común del Sur (Mercosur), para los cuales las brechas tecnológicas son menores que con países más desarrollados. Estudios posteriores, no obstante, indican que los insumos importados desde países desarrollados generarían mayores incrementos en la productividad que los de los socios comerciales del Mercosur.

Se ha encontrado además que los espacios de aprendizaje para exportar ocurren básicamente en los países socios del Mercosur, más cercanos geográfica y tecnológicamente. Es después de  estos procesos de aprendizaje entre los socios del Mercosur que las empresas estarían capacitadas para ingresar en mercados más distantes y desarrollados.

Para el caso uruguayo, se puede hablar del sector automotriz y de autopartes, el cual ha tenido un desarrollo sostenido desde la crisis del año 2002. El considerable crecimiento del mismo se puede explicar como resultado de políticas comerciales -en general preferenciales- así como de políticas industriales de promoción de la inversión y de la IED.

Uruguay cuenta con un conjunto de empresas que fabrican autopartes y realizan el armado de vehículos. Estas nacen al amparo de políticas de sustitución de importaciones y han presentado un desempeño irregular. Sin embargo, tras la crisis del 2002 este sector reanuda su actividad, incrementando la producción y las exportaciones, las cuales se triplicaron entre 2006 y 2011.

La producción uruguaya de autopartes y el armado de vehículos registró un importante crecimiento en los últimos años, fruto de las importantes inversiones nacionales y extranjeras. Tanto la producción física como la ocupación en el sector han crecido por encima de la media industrial.

El armado de vehículos se concentra fundamentalmente en tres plantas, dos plantas que existían anteriormente y una reciente, utilizando kits importados de las casas matrices e integrando autopartes de la industria nacional y regional, lo que implica una complementariedad importante en la producción.

Las exportaciones de autopartes también han aumentado en forma importante, pasando de US$ 144 millones en 2006 a US$ 295 millones en 2011. Estas se concentran fundamentalmente en tapizados de cuero -en los cuales el país cuenta con ventajas comparativas tradicionales-, ejes y semiejes, tubos de hierro y acero y cables eléctricos.

¿Cómo se explica el desarrollo reciente del sector?
Por un lado, observando las políticas comerciales se aprecia que dentro del Mercosur Uruguay cuenta con libre acceso al mercado argentino y brasileño, el cual incluye automóviles, pero también maquinaria vial y agrícola. Existen además regímenes de origen para exportar a Argentina y Brasil con arancel cero, exigiéndose solo un 30% de contenido regional para nuevos modelos en el primer año. Hay también acuerdos especiales dentro del Mercosur, en particular con Brasil, que requiere que este país importe autopartes y vehículos desde Uruguay para que sus productos automotores puedan ingresar al país con arancel cero. Asimismo existen acuerdos comerciales con México que habilitan la entrada de automotores uruguayos con arancel cero.

Por otro lado, el sector se ha beneficiado de políticas industriales de promoción de las inversiones nacionales y extranjeras a través de la ley 16.906 vigente desde el año 1998, la cual declara de interés nacional la promoción y protección de inversiones nacionales y extranjeras. Esta habilita la presentación de proyectos de inversión en cualquier sector de actividad, los cuales, si son promovidos por el Poder Ejecutivo, permiten deducir del pago del Impuesto a la Renta (IRAE) entre el 20% al 100% del monto invertido de acuerdo al tipo de proyecto. A su vez, se exoneran del Impuesto al Patrimonio los bienes muebles de activo fijo y obras civiles y se recupera el IVA de las compras de materiales y servicios para estas.

También se exoneran tasas o tributos a las importaciones de bienes muebles de activos fijos declarados no competitivos de la industria nacional.

Además de las leyes que promueven y protegen la inversión nacional y extranjera, el gobierno ha implementado diversos incentivos a la exportación, tales como la devolución del IVA pagado por las compras de insumos, devolución de tributos internos que integran el costo del producto exportado, régimen de admisión temporaria que habilita la importación de insumos y partes a ser incorporados en la producción de las exportaciones. También existe un régimen de prefinanciación de exportaciones, el cual facilita el financiamiento de las mismas.

Finalmente, en el país hay trece zonas francas para realizar actividades de fabricación o prestación de servicios hacia terceros países, exentos de tributos aduaneros de entrada y salida de bienes y servicios y que cuentan con exoneración de impuestos nacionales, con la única excepción de los tributos de seguridad social para trabajadores nacionales.

El sector también ha realizado un importante esfuerzo de modernización tecnológica, certificación de calidad, complementación productiva con los países de la región y más recientemente con países extra regionales como China. Por otra parte, Brasil ha atravesado una etapa de definiciones de su nueva política automotriz en la cual Uruguay, como socio estratégico, seguirá manteniendo la preferencia para el ingreso de automóviles y autopartes. Esto permite acceder al mercado brasileño y fomenta nuevas inversiones en el sector.

El desarrollo de largo plazo del sector automotriz uruguayo, no obstante, no está libre de problemas y es centro de la atención del gobierno. Recientemente se presentó una estrategia de promoción de la competitividad de la misma por parte de la Dirección Nacional de Industrias. Otra sombra sobre el sector son los altos costos de producción en dólares, pese a lo cual el marco normativo en Uruguay sigue siendo favorable para la industria automotriz, a lo que se suma la seguridad jurídica y la estabilidad política y financiera del país.

Es por ello que para promover no solo un crecimiento transitorio, sino un desarrollo sustentable en el tiempo, junto a las políticas comerciales de apertura, son necesarias las políticas industriales activas, que fomenten la inversión, la modernización tecnológica e innovación, la complementación económica regional e internacional y, no menos importante, el involucramiento de los actores.

El mercado regional en este contexto sería un lugar adecuado para generar procesos de aprendizaje y complementación productiva, a fin de desarrollar competitividad auténtica en el sector y poder incursionar en nuevos mercados.

Adriana Peluffo

Profesora adjunta de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República, Uruguay.

Para una revisión extendida ver: Peluffo, A. (2010). Trade liberalization and manufacturing performance: the Uruguayan case (Tesis doctoral). Recuperada de http://udini.proquest.com/view/trade-liberalization-and-goid:872550942/

 

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