Informe Global de Facilitación del Comercio: desafíos y oportunidades para Latinoamérica y Chile

5 Junio 2014

El Foro Económico Mundial (FEM) emitió a principios de abril el Informe Global de Facilitación del Comercio 2014, el que viene a coincidir, medianamente, con la finalización del Acuerdo de Bali y la suscripción por parte de los países miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) del Acuerdo sobre Facilitación de Comercio (AFC) a finales del 2013.

Sin duda, el Informe del FEM es un reflejo de las preocupaciones que los miembros del organismo multilateral del comercio han tenido en cuenta durante estos más de 10 años de negociaciones, en especial cuando al revisar las disposiciones contenidas en el AFC vemos que la mayoría de ellas se centran en dotar al sistema multilateral de mayor transparencia, certeza jurídica y económica, así como previsibilidad, pero ya no fundamentalmente en relación a las tarifas arancelarias como ha acontecido tradicionalmente, sino más bien a un ámbito relativamente nuevo y cada vez de mayor relevancia: el mundo de las barreras no arancelarias.

Informe del FEM: de las barreras arancelarias a las barreras no arancelarias
El Informe realiza un análisis pormenorizado de cuatro áreas principales subdivididas, a su vez, en una serie de pilares como se observa en la Tabla 1.


Tabla 1 Marco analitico del Indice de Facilitacion del Comercio

En los primeros dos pilares, el Informe señala que en el ámbito de las tarifas o barreras arancelarias, salvo algunas excepciones, los países han rebajado progresivamente sus aranceles aduaneros desde mitad de la década de los noventa en adelante, ya sea a través de políticas unilaterales o a través de la proliferación de acuerdos comerciales, suscribiéndose estos últimos primero entre países en desarrollo y desarrollados (acuerdos Norte-Sur) para posteriormente firmarse entre países en desarrollo (acuerdos Sur-Sur).

Lo anterior es absolutamente claro en el caso de Latinoamérica y sin duda en el caso de Chile, el cual demuestra en los dos primeros pilares del análisis del FEM índices casi récords a nivel global. Chile es el líder en la región latinoamericana y ocupa, respectivamente, la novena y segunda posición a nivel mundial.


Tabla 2 Desempeño en el Indice de los paises top 10

En el caso de Chile, dichos resultados son fruto de una política constante a través del tiempo que se inició a lo largo de un proceso de apertura unilateral y que se profundizó a partir de la llegada de la democracia en los años noventa. Como consecuencia de los más de 20 acuerdos comerciales que Chile ha firmado con países desarrollados y en desarrollo y su relación privilegiada con Asia y en particular con los mercados de China, Japón y Corea del Sur, en 2013 se registró un arancel aduanero promedio efectivo para las importaciones cercano al 1%.

Índices similares observan países centroamericanos y el propio Perú. Esto demuestra que Chile y la región han logrado insertarse de manera apropiada en la red de acuerdos comerciales, pudiendo diversificar sus mercados de destino de forma importante, evitando los riesgos de una desviación del comercio y ganando en competitividad. No obstante, ¿dónde todavía debe apurar esfuerzos la región?

Las tareas pendientes
Sin ahondar en factores estructurales que requerirían mayores inversiones como infraestructura, transporte, servicios y tecnologías de la información, este artículo pretende dar algunas luces a propósito del Pilar 3 del Informe sobre “Eficiencia y transparencia en la administración fronteriza”.

Es aquí, quizás, donde la región puede hacer los progresos más importantes en los próximos años, sin necesariamente invertir grandes cantidades de dinero. Más bien se trata de “cambios culturales” que pueden significar costos financieros y de recursos humanos, pero que son menores si se comparan con las inversiones necesarias en infraestructura y tecnología. Se trata de adoptar políticas públicas que signifiquen mejoras relevantes en la administración y coordinación de las diferentes agencias que participan en la cadena comercial.

Hasta ahora, las políticas de facilitación del comercio en el plano global han estado centradas en la baja sostenida de los aranceles. Los gobiernos han concentrado sus esfuerzos y han entendido que la facilitación comercial es equivalente, de manera exclusiva, a las políticas de apertura de los mercados de destino y de sus propios mercados.

Sin embargo, esta concepción reduccionista de la facilitación del comercio ha dejado de lado un aspecto relevante y característico del nuevo escenario mundial: la proliferación de las barreras no arancelarias. Las mismas, definidas como medidas que restringen o limitan el comercio internacional, ya sea prohibiendo, restringiendo, encareciendo o retrasando el comercio, encuentran diversas razones para convertirse en las verdaderas protagonistas del comercio internacional de nuestros días.

Si bien las mismas no constituyen per seobjetos ilegítimos al comercio internacional, sí pueden acarrear costos y tiempos importantes en la competitividad de un país. Estas surgen como medidas que intentan proteger bienes tales como el medio ambiente, la salud humana y animal, los derechos de propiedad intelectual, el patrimonio cultural y la seguridad de la cadena logística. Otras responden a velados proteccionismos que los países utilizan cuando ya los aranceles no existen o resultan insuficientes o bien responden a medidas de orden legal o administrativo o simplemente a prácticas de los organismos ligados al comercio internacional que terminan encareciendo y oscureciendo las ya complejas transacciones comerciales.

El hecho de que hoy en día, en una transacción comercial transfronteriza, participen más organismos públicos presenta, sin lugar a dudas, un desafío importante, pues cada vez que se intenta regular o controlar el ingreso o salida de una mercancía en la que tienen competencia dos o más agencias del Estado son necesarios esfuerzos de coordinación, de manera que las autorizaciones respectivas se concentren en un solo organismo o bien en una sola plataforma.

A esto, precisamente, apunta el desarrollo de las “ventanillas únicas”, que en los últimos años han tenido un importante avance en un gran número de países que se han sumado a esta iniciativa siguiendo los modelos asiáticos.

El caso de Chile
En el caso Chile, la ventanilla única de comercio exterior (VUCE) cuenta desde 2010 con un apoyo político importante y un financiamiento que resultó fundamental para avanzar en un proceso que aunque no terminado ha sentado las bases para la reducción de tiempos y costos en los procesos de exportación. Más importante aún, ha establecido los pilares para que las distintas agencias gubernamentales que participan en la cadena logística puedan comunicarse a través de lenguajes, códigos y formularios armonizados.

No obstante, la coordinación en frontera de las diferentes agencias puede resultar un problema difícil de enfrentar si se hace de manera aislada, por lo que es preciso establecer instancias de coordinación entre las diferentes agencias o supra agencias.

La gestión coordinada de frontera[1] es un desafío importante y no resuelto ni en la región ni en Chile. Es por eso que el índice del FEM, en su tercer pilar, considera como el segundo y el tercer problema en importancia los procedimientos fronterizos de importación y el cumplimiento de los requisitos y estándares técnicos internos.

En el caso de Chile, parece bastante obvio que las dos principales agencias encargadas de los controles físicos en frontera, Aduana y el Servicio Agrícola y Ganadero, no hayan realizado esfuerzos relevantes a favor de esa coordinación, constatándose a diario revisiones dobles, inspecciones físicas no coordinadas y autorizaciones o verificaciones que pueden demorar varios días y que son otorgadas a otras agencias como los servicios de salud (medicamentos, alimentos), el Servicio Nacional de Pesca, entre otras.

Estas dificultades constituyen tareas pendientes en las cuales debe trabajarse, pero el desafío mayor está en cómo cada una de estas instituciones podrá ser capaz de delegar competencias o tareas. El “feudalismo burocrático” que experimenta el comercio internacional en Latinoamérica y en Chile en particular constituye una mala práctica que debe ser erradicada con mayor integración y mayor conocimiento y conciencia por parte de cada uno de los actores públicos que participa en la cadena de trabajo. Como todo proceso de integración supone pérdidas de soberanías exclusivas y excluyentes.

Además de lo anterior, resulta interesante comprobar cómo el Informe del FEM sitúa como último factor de problemas “la corrupción en la frontera”, tanto en importaciones como en exportaciones, lo que ciertamente se debe a diversos factores entre los que podemos destacar para el caso chileno dos causas.

La primera, la simplicidad de la carga impositiva que el mismo Informe destaca, diferenciando solo dos tipos de aranceles aduaneros a la importación, una tasa general única (ad valorem) en la mayoría de los casos y algunos derechos específicos para algunos productos sin impuestos a las exportaciones.

En segundo lugar, pero quizás el factor más relevante, es que las funciones de determinación de los impuestos aduaneros corresponden a la Aduana, pero la recaudación misma de los impuestos es competencia de la Tesorería General de la República y, por lo mismo, el funcionario de aduanas y el operador comercial saben que nunca el primero podrá requerir el pago de dinero alguno.

Por otro lado, las tasas, de acuerdo a la propia definición del artículo VIII del GATT,[2] están en casi su totalidad suprimidas, por lo que los espacios de discrecionalidad de cobros administrativos han sido reducidos a la más mínima expresión. Falta, eso sí, hacer mayor énfasis en mejorar la transparencia e información de los cobros realizados por los operadores logísticos, tales como empresas de correo expreso, almacenistas y freight forwarders, entre otros. El estado, debe en este sentido cumplir una función de regulador y garantizar a los usuarios publicidad y transparencia.

Por último, es importante destacar, como lo hace el Informe, la relevancia de la transparencia del sistema aduanero y esto no solo en el entendido que se incorpora una evaluación a la administración aduanera, sino a los agentes de aduanas como auxiliares de la función pública en el modelo chileno.

Conclusiones
Los desafíos de Latinoamérica y, en particular de Chile, de cara a los próximos años en materia de competitividad siguen siendo muy importantes. Mejorar la competitividad de la región, si nos comparamos con otras regiones como Asia-Pacífico, Europa o Norteamérica, constituye un desafío colosal que implica trabajar en diversos ámbitos, entre los cuales podemos destacar el fortalecimiento de la integración y el diálogo con el sector privado y la definición de políticas claras desde las máximas autoridades nacionales en torno a una mayor coordinación e integración de las diversas y múltiples agencias que participan hoy en la cadena logística, tanto en importaciones como en exportaciones.

La modernización de la Aduana o de otra agencia del comercio exterior no implica ni de lejos la modernización del sistema de comercio exterior de un país y por lo mismo no asegura alcanzar mayores niveles de competitividad. La competitividad-país no solo debe considerarse o medirse en relación a la reducción del tiempo y los costos de los operadores comerciales.

Hoy más que nunca, y dado el nuevo escenario del comercio mundial, la competitividad también se mide por los grados de seguridad y confiabilidad que un país, incluyendo su sector público y privado, es capaz de garantizar a sus socios comerciales. De este modo, la competitividad, actualmente, no se pondera solo por valores económicos, sino por elementos cuya apreciación varía de mercado a mercado y que muchas veces resultan invaluables.


[1] Frontera en un sentido amplio: como puertos, aeropuertos y pasos fronterizos terrestres.

[2] De conformidad al artículo VIII del GATT/47, párrafo 1 (a): “Todos los derechos y cargas de cualquier naturaleza que sean, distintos de los derechos de importación y de exportación y de los impuestos a que se refiere el artículo III, percibidos por las partes contratantes sobre la importación o la exportación o en conexión con ellas, se limitarán al coste aproximado de los servicios prestados y no deberán constituir una protección indirecta de los productos nacionales ni gravámenes de carácter fiscal aplicados a la importación o a la exportación.”

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