Indicadores para monitorear el progreso de la aplicación del AFC

26 Mayo 2017

El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC), el primer acuerdo comercial multilateral concluido por la Organización Mundial del Comercio (OMC) desde su creación, entró en vigor el 22 de febrero de 2017. Además de reforzar la transparencia y la eficiencia de los trámites de aduana y demás trámites administrativos necesarios para el tránsito de las mercancías por la frontera, el acuerdo tiene por finalidad reducir el tiempo, el costo y la incertidumbre de las operaciones de importación y exportación, así como mejorar el funcionamiento de las cadenas globales de valor. El AFC presenta numerosas aristas novedosas, particularmente porque brinda a los países en desarrollo la doble posibilidad de categorizar sus compromisos de acuerdo a los desafíos para su implementación y de aplicar el acuerdo por etapas según dicha categorización.

 

La capacidad de medir el impacto de las disposiciones del Acuerdo fue fundamental desde el inicio de las negociaciones: además de la labor de los negociadores para esbozar los conceptos, determinar las buenas prácticas vigentes y construir una estructura coherente, había la evidente necesidad de convencer a los escépticos de la necesidad de instaurar nuevas normas multilaterales para actualizar las disposiciones del antiguo Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) que regían los trámites de importación, exportación y tránsito de mercancías y que habían sido creadas hace seis decenios. Varios organismos e instituciones del área económica, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), realizaron trabajos que cuantifican las repercusiones de la facilitación del comercio en el conjunto de la economía y esclarecen las vías por cuyo medio las reformas que facilitan el comercio podrían beneficiar a la economía internacional. Los estudios de la OCDE[1] demuestran que el AFC puede reducir del 14% al 18% los costos comerciales, impulsar el comercio – particularmente el de bienes intermedios y bienes manufacturados – y aumentar del 0,04% al 0,41% el producto interno bruto (PIB), según el estadio de desarrollo del país.

 

Ahora que los miembros de la OMC enfrentan los desafíos de aplicar el AFC, los países necesitan herramientas para vigilar el progreso hacia la consecución de los objetivos trazados por el  Acuerdo. Las herramientas de monitoreo son fundamentales para: i) permitir que los países identifiquen sus fortalezas y debilidades; ii) establecer con criterio pragmático las categorías de los compromisos relativas al Acuerdo; iii) identificar aquellas áreas que se deban atender con más urgencia; iv) movilizar con mayor precisión la asistencia técnica y la creación de capacidades; y v) en el futuro, vigilar el progreso en pro de la facilitación del comercio. Los índices empleados hasta ahora para clasificar a los países según el comercio transfronterizo y la logística no sirven para atender las necesidades enumeradas, particularmente porque se apoyan en un escaso número de indicadores y porque las mediciones son subjetivas. Aunque brindan un valioso panorama general de los plazos y los costos comerciales de diversos países de todo el mundo, carecen de la precisión suficiente para mostrar con detalle el resultado obtenido por los países en las áreas reglamentadas por el AFC y tampoco permiten distinguir con precisión el resultado que tienen las políticas públicas y los reglamentos sobre los actores económicos.

 

Al mismo tiempo, los indicadores concebidos expresamente para monitorear el progreso para facilitar el comercio tienen que ser de carácter internacional: los parámetros que se crean y aplican exclusivamente en el ámbito nacional no sirven para establecer comparaciones con otros países ni para determinar modelos de buenas prácticas. Ya existe un catálogo de indicadores internacionales de esas características: los indicadores de facilitación del comercio (IFC) que fueron publicados por la OCDE en 2012 y que, en la actualidad, constituyen el medio más preciso para observar y medir el efecto de las medidas de facilitación del comercio que aplican los países. Los IFC cubren en su totalidad las áreas estipuladas por el AFC para más de 160 países y, por ende, pueden resultar muy útiles para reforzar la aplicación del Acuerdo, pues ayudan a categorizar los compromisos que establece el texto y acompañan las medidas de asistencia técnica y creación de capacidades.

 

En el momento de la entrada en vigor del AFC, los IFC brindan un pantallazo del estado de la facilitación del comercio en todo el mundo, resaltan los principales adelantos y las dificultades que encontrarán los países para aplicar las medidas correspondientes a las áreas del Acuerdo, así como brindan un punto de referencia para observar el progreso de la facilitación del comercio. Los datos de los IFC correspondientes a 2017 revelan que se aplica a buen ritmo un número importante de reformas destinadas a facilitar el comercio que se disponen en el AFC. La evolución de las cifras resultantes de la facilitación del comercio en todo el mundo para el período 2015-2017 confirma el impulso positivo que supuso la negociación y la adopción del AFC.

 

No fue fácil la labor de concebir un recurso especial para elucidar el efecto de las medidas del AFC y para monitorear su aplicación. Hubo que resolver los problemas relativos a la conceptualización, validación y aplicación de los IFC en la recopilación de datos y análisis, lo cual llevó tres largos años de labor. De dicha experiencia nacieron ideas útiles sobre la manera de concebir y realizar los indicadores de facilitación del comercio y sobre los retos de su uso por los países.

 

Los indicadores se corresponden con las once áreas que reglamenta el AFC[2] y cada uno consta de variables particulares, precisas y objetivas que corresponden a las políticas y disposiciones legislativas relacionadas con el comercio y su aplicación en la práctica. El fin es recopilar datos estadísticos con los que se puedan comparar unos países con otros a lo largo del tiempo y de manera invariable, independientemente de las diversas instituciones públicas y privadas de las que procedan dichos datos. Las variables y los posibles valores que se les pueden atribuir se expresan con términos inequívocos que están tomados en su casi totalidad del texto del AFC, pues éste es entendido en el mundo de la política comercial y del sector privado. Eso no quiere decir que los IFC sean un medio para determinar en qué medida los países cumplen o no con unas u otras disposiciones del AFC, pero no cabe duda de que facilita su uso por los profesionales y los organismos competentes. Se buscó que los términos empleados en los indicadores pudieran ser entendidos de la misma forma, independientemente del país, organismo o empresa, y para ello hubo que realizar repetidas pruebas y numerosos ajustes de la terminología.

 

Pese a la ventaja de utilizar variables que se corresponden con la estructura del AFC, resulta difícil comprobar la aplicación de determinadas medidas debido a la escasa disponibilidad de datos en algunos países o porque determinados datos son considerados información “privilegiada” por los organismos, autoridades oficiales o empresas, quienes se niegan en ciertos casos a difundirlos. Hay que hallar un punto medio entre el tratamiento exhaustivo de las áreas que se establecen en el Acuerdo y el riesgo de incluir un conjunto de variables para la cuales la información del país es incompleta. El método amplio seguido para redactar las variables de los IFC obedeció a la necesidad de facilitar un examen lo más completo posible que abarcara y permitiera comparar los distintos niveles de renta, regiones geográficas y estadios de desarrollo para que los países puedan impulsar su plan de reformas. Dicha labor de concepción de los indicadores está concluida y ahora los datos se reúnen periódicamente gracias a la estructura existente.

 

Al mismo tiempo, la recopilación de datos correspondientes a más de 160 países de todo el mundo constituye una labor onerosa, prolongada y es el desafío  más importante para los IFC. Cada dos años el servicio de la OCDE reúne los datos, que proceden de tres fuentes: los organismos públicos, la actividad privada y los archivos públicos. Así se obtiene una visión precisa de la legislación competente y un juicio de la aplicabilidad de los IFC con el fin de que la recopilación de datos sea viable en lo que respecta al uso de recursos humanos y de tiempo, incluso en casos que no se pueda divulgar los detalles correspondientes a las empresas. Los datos se remiten posteriormente a cada país con fines de comprobación antes de incorporarlos en la base de datos de los IFC. En algunos países la oportunidad de comprobar los datos recogidos en los indicadores puede ayudar a señalar aspectos poco claros de las políticas vigentes y ayudar a promover el diálogo entre el Estado y los interlocutores de la actividad privada.

 

Los IFC también pueden servir para examinar con más detenimiento la situación de cada país. Como las variables de los IFC se establecen con carácter general es posible abarcar un espectro de encuestados mucho más amplio y así se consigue preservar la congruencia de los datos y también facilitar su desglose por sectores y temas.

 

Por ejemplo, en 2016, de común acuerdo con el Ministerio de Comercio Exterior del Brasil y Procomex, la Secretaría de la OCDE ejecutó un proyecto experimental en el cual se entrevistaron a 83 cargos pertenecientes a diversos organismos de frontera y a empresas de distintas ramas de la actividad privada. Se trazó así un completo y pormenorizado cuadro de los aspectos positivos y los desafíos que presenta la economía brasileña en lo que respecta a la facilitación del comercio. Esa clase de ejercicio en el plano nacional mejora la granularidad de la información y hace comprender mejor la realidad interna al tiempo que se preserva la comparabilidad con los socios comerciales y con otros países, incluso aquellos que puedan competir para atraer la inversión extranjera.

 

La serie de datos de los IFC correspondiente a 2017 brinda esa comprensión en lo que respecta al panorama internacional y pone de relieve las dificultades que acarrea la promoción y aplicación de la facilitación del comercio, todo ello con el fin de que se puedan emprender las medidas oportunas en el plano interno e iniciativas de colaboración internacional para recoger los beneficios que prometen las disposiciones del AFC.

 

Según las conclusiones de los IFC de 2017, los escollos fundamentales tienen que ver con la cooperación interna y externa entre los organismos que intervienen en la frontera, que es un asunto pendiente en todo el mundo. Otras dificultades son la comunicación de los resultados de las inspecciones y controles entre los organismos competentes en materia de comercio transfronterizo; la delegación de los controles; y la coordinación y uso común de infraestructuras y equipos en el plano nacional. Ha habido grandes avances en la cooperación transfronteriza desde 2015 en lo que respecta a la compatibilidad de los días y horarios de trabajo y la compatibilidad de los procedimientos y formalidades, pero persisten las dificultades en otros capítulos en la mayor parte de los países. Hay determinados capítulos, como las resoluciones anticipadas y la automatización, en los que se aprecia una estrecha correspondencia con la renta (las economías menos adelantadas arrojan cifras no tan auspiciosas como las más adelantadas), de lo cual se desprende que la inversión para impulsar la creación de capacidad en dichos capítulos generará beneficios considerables. Por otro lado, las cifras del conjunto de países son relativamente similares en lo que respecta a capítulos como los derechos y cargas y la simplificación de los procedimientos en frontera.

 

Los promedios regionales confirman el cuadro que surge de los promedios por categoría de renta, inclusive para América Latina. Más precisamente, la región registra un resultado promedio relativamente elevado en lo concerniente al diálogo con la actividad privada; las resoluciones anticipadas; los procedimientos de recurso; las disciplinas en materia de derechos y cargas; y la simplificación de los procedimientos en frontera, pero aún tiene dificultades en los rubros de la disponibilidad de información, la armonización de los documentos comerciales y la cooperación interna y transfronteriza. Por otro lado, cabe resaltar que la región latinoamericana presenta menos disparidades entre los miembros que otras regiones en lo que se refiere al efecto de las medidas de facilitación del comercio.

 

Los indicadores especiales sobre la facilitación del comercio, como los IFC, pueden constituir una ayuda para los países de la región no solamente en la futura labor de aplicar el AFC de la OMC, sino también en lo que respecta a los ambiciosos planes de la integración regional. Dadas las cifras relativamente homogéneas de los resultados correspondientes a los países de América Latina, la región puede aspirar a situarse en los primeros lugares del concierto internacional en un futuro no muy lejano.

 

* Evdokia Moïsé es analista senior de política comercial de la OCDE.




[1] Los estudios se rigen por los indicadores de facilitación del comercio de la OCDE, que se enuncian posteriormente. Véase: OECD. Trade Facilitation and the Global Economy. OECD: París, 2017. Véase también: <http://bit.ly/1SXDQtQ>.

[2] Disponibilidad de la información comercial; diálogo con la actividad privada; resoluciones anticipadas; procedimientos de recurso; derechos y cargas; simplificación de documentos comerciales; automatización de los procedimientos en frontera; simplificación de los procedimientos en frontera; cooperación entre organismos de frontera; cooperación con terceros países; y gobernanza e imparcialidad.

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26 Mayo 2017
El AFC de la OMC promueve medidas e instrumentos de bajo costo para adecuar las normas de origen y facilitar el comercio con resultados concretos y de rápida realización. No obstante, el autor argumenta que la implementación del Acuerdo en las agendas comerciales de los países de Latinoamérica aún se encuentra en estado parcial o inicial.
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26 Mayo 2017
Al analizar la integración de los países de América Latina a las cadenas globales de valor, el artículo afirma que la armonización de determinadas reglas y la implementación total del AFC son fundamentales para incrementar la competitividad de las empresas de la región.
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