Incentivos de nueva generación para la IED y las exportaciones en Centroamérica

3 Noviembre 2011


Los países centroamericanos han creado regímenes especiales para atraer inversiones y fomentar las exportaciones: regímenes impositivos especiales, regímenes para reexportación, trámites expeditos, etc. Son varias las opciones con las que cuentan estas economías para dentro del marco de la OMC, seguir incentivando las inversiones y las exportaciones asociadas.

El régimen más común ha sido el de Zonas Especiales para el Procesamiento de Exportaciones o Zonas Francas (ZF)[1], que son áreas geográficamente delimitadas, comúnmente consideradas externas al territorio aduanero de un país y que aplican regulaciones especiales aduaneras. Normalmente las empresas en estas zonas reciben beneficios fiscales como importaciones libres de aranceles y exenciones de impuestos, exenciones sobre los beneficios, además de otros servicios públicos especiales. Igualmente se ofrecen a menudo exoneraciones de impuestos a productos locales utilizados como insumos en las zonas francas. Para ser beneficiario de esas exoneraciones, los bienes manufacturados o los servicios deben ser exportados aunque en algunos casos, si son transferidos al mercado local, pueden beneficiarse de aranceles e impuestos menores.

Periodo de transición para economías pequeñas y países en desarrollo

Los incentivos a las exportaciones y la Inversión Extranjera Directa (IED) tienen naturaleza fiscal y por lo tanto son creados a través de leyes que promueven las zonas francas. Incluso en los casos en los que son administrados por empresas privadas siguen considerándose medidas públicas de apoyo a las exportaciones. Sin embargo, los regímenes fiscales especiales para incentivar la IED condicionada a las exportaciones han sido considerados por la OMC como subsidios a las exportaciones por tratarse de apoyos específicos según el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (SMC) y por tal razón deben ser eliminados.

El artículo 27.4 de dicho Acuerdo incluye una excepción temporal a los países de bajos ingresos y periodos de eliminación de los subsidios para los países de ingresos medios.  En este sentido, Honduras y Nicaragua han sido excluidos de la prohibición a las subvenciones a las exportaciones (Anexo VII (b) del SMC) mientras su PIB per capita sea inferior a los US$ 1.000 por 3 años consecutivos.  Si bien Guatemala y República Dominicana gozaron de esta excepción por un tiempo, en 2007 fueron "graduados" de la lista por haber sobrepasado el límite establecido.

Todos los países en desarrollo que no están contemplados en el anexo VII del SMC (incluyendo a los países graduados como Guatemala y la República Dominicana) debían eliminar sus subsidios a las exportaciones en un periodo de ocho años, el cual se cumplió el 31 de diciembre de 2002. El Comité sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias otorgó una extensión por cinco años, más un periodo de dos años para concluir el periodo de eliminación gradual de los subsidios. En 2007, el Consejo General de la OMC aprobó una extensión de dos años adicionales (hasta el 31 de diciembre de 2013)[2]. Todos los países del Istmo Centroamericano y la República Dominicana se beneficiaron de dicha extensión. La condición de pequeñas economías y de países en desarrollo le otorgó a Centroamérica un periodo de transición para adaptar sus incentivos y cumplir con las normas de la OMC. Ese periodo de transición, que se ha prorrogado en varias ocasiones, concluirá definitivamente el 31 de diciembre de 2015.

Reformas en marcha

El proceso para cumplir con los requerimientos de la OMC requiere la identificación de las medidas inconsistentes con el Acuerdo SMC y su notificación, el desarrollo de un plan de eliminación gradual de las medidas inconsistentes, y la implementación de dicho plan. En el Istmo Centroamericano, Costa Rica y Panamá han hecho reformas legales a sus regímenes de zonas francas de manera que éstas cumplan con los requisitos sobre subsidios que exige la OMC. El Salvador y Guatemala se encuentran en ese proceso y están diseñando un plan de eliminación gradual de las medidas contrarias a las normas de la OMC y una nueva legislación al respecto. En el Caribe, la República Dominicana se constituye como el mayor exportador que utiliza las zonas francas como base de sus exportaciones, por lo que también deberá ajustar sus normas y subsidios al igual que los centroamericanos. Actualmente se encuentra discutiendo los cambios que implementarán a su ley 8-90 sobre zonas francas.

La reforma a la ley sobre zonas francas en Costa Rica eliminó el requisito de exportación para que las empresas al amparo a dicho régimen pudiesen obtener incentivos fiscales a la IED. La nueva ley mantiene la exoneración de impuestos sobre la renta (utilidades, ganancias y dividendos) por periodos determinados y erradicó las restricciones a las ventas que esas empresas pueden hacer en el mercado local, tratándolas como cualquier importación, sujeta al pago de aranceles sobre los insumos importados contenidos en esos productos. El principal cambio en la ley tiene que ver con la selección de empresas que pueden acogerse al régimen de zonas francas. Una comisión especial público-privada define los sectores estratégicos que podrán beneficiarse de los incentivos fiscales que dan las zonas francas, los cuales deben tomar en consideración el Plan Nacional de Desarrollo, el criterio de los sectores interesados y apegarse a los siguientes lineamientos; es decir, tratarse de:

a)     proyectos calificados de alta contribución al desarrollo social y que generen empleo de calidad;

b)     proyectos que por la incorporación de elevadas tecnologías contribuyan efectivamente a la modernización productiva del país;

c)     proyectos que desarrollen actividades de investigación y desarrollo; y

d)     proyectos que promuevan innovación y transferencia tecnológica o la incorporación de tecnologías limpias, gestión integral de desechos, ahorro energético y gestión eficiente de aguas.

Además, la nueva ley de zonas francas en Costa Rica promueve el establecimiento de empresas en zonas de menor desarrollo relativo y los encadenamientos productivos a través de dos mecanismos: (i) las empresas que se instalen en zonas de menor desarrollo relativo podrán acogerse al régimen de zonas francas sin ser empresas de los sectores estratégicos definidos, (ii) y aquellas que provean una proporción significativa de sus ventas (40% o más) a las empresas de zonas francas, podrán incorporarse al régimen de zonas francas sin tener que estar ubicadas en los sectores estratégicos definidos.

La nueva ley costarricense ofrece otros beneficios como el derecho a un crédito fiscal de un 10% anual por la reinversión de las utilidades en activos fijos nuevos, gastos en adiestramiento y capacitación del personal local o residente en el país por estos conceptos a micro, pequeñas y medianas empresas que sean proveedoras de las empresas bajo el régimen de zonas francas, así como la posibilidad de diferir el pago del impuesto sobre la renta hasta la recepción de los dividendos por parte de la entidad controladora o hasta un plazo máximo de diez años, lo que ocurra primero.

Por el contrario, la ley que establece y regula las zonas francas en Panamá, sí cobra a las empresas ubicadas en dichas zonas el impuesto sobre la renta, el impuesto sobre dividendos, el impuesto anual sobre el capital de la empresa, el impuesto selectivo al consumo sobre ciertos bienes y servicios, entre otros.  Sin embargo, la nueva ley panameña, al igual que la costarricense, excluye del pago del impuesto sobre la renta a ciertos sectores a los que quiere incentivar. Se trata de las empresas de servicios logísticos, alta tecnología, centros de investigación científica, centros de educación superior, empresas de servicios generales, centros de servicios de salud y empresas de servicios ambientales. Finalmente, y a diferencia de Costa Rica, la ley panameña no distingue en su trato fiscal por la ubicación en zonas de menor desarrollo relativo en el país.

Además de los incentivos previstos en la ley de zonas francas, en diciembre de 2009 Panamá creó una ley para incentivar las exportaciones agrícolas no tradicionales. La ley 82 que crea el programa de fomento a las exportaciones agropecuarias, excluye expresamente a las empresas ubicadas en zonas francas, zonas especiales o zonas libres, y subvenciona los costos de comercialización por concepto de empaque, embalaje, transporte y flete interno a través de la emisión de Certificados de Fomento a las Exportaciones (CeFA). Los CeFA se emiten por un monto correspondiente a una porción del promedio estimado de los costos por producto exportado. Si bien el CeFA es un título nominativo y transferible (en caso de cesión o enajenación sería objeto de cobro del impuesto sobre la renta por un 5% del valor del mismo), éste servirá únicamente para el pago de cualquier impuesto nacional.

Programas para promover las exportaciones

Si bien uno de los mecanismos más empleados para la promoción de las exportaciones es la creación de zonas francas, es importante subrayar que no es la única forma de alentar la creación rápida de oferta exportadora. En ese sentido, el caso de México es relevante para Centroamérica ya que este país es un importante competidor en la atracción de IED y un importante exportador hacia los Estados Unidos.  Igualmente interesante es la propuesta que en este tema está elaborando Honduras, ya que desde el seno mismo de la región centroamericana se está gestando un modelo novedoso en el hemisferio occidental.

En México, hasta 2002 existieron zonas de libre comercio que, junto con la franja fronteriza del norte, gozaron de preferencias en los impuestos de importación en forma de derechos nulos o del 5%.  Las cinco zonas de libre comercio fueron incorporadas en un programa transitorio de regiones fronterizas destinado a consolidar dichas zonas en un régimen general de importación y actualmente no hay zonas de elaboración para la exportación. Los incentivos mexicanos a las exportaciones y a la IED relacionada se diseñaron a través de programas que favorecen tanto a inversores nacionales y extranjeros que se dedican a las exportaciones, indistintamente de su ubicación.

Todas las empresas ubicadas en el territorio mexicano aparte del impuesto al valor agregado y el impuesto especial sobre producción y servicios, deben pagar el impuesto sobre la renta, el impuesto al activo y el impuesto empresarial a tasa única (IETU), además de ciertas contribuciones sociales. La distribución y remesas de dividendos al exterior están exentas del impuesto sobre la renta.

México sólo mantiene programas para promover las exportaciones a través de concesiones fiscales relacionadas con los derechos de importación en franquicia arancelaria. Las importaciones temporales están exentas de impuestos de importación aunque deban ajustarse a todas las demás medidas y reglamentaciones no arancelarias.

Los programas para promover las exportaciones y la IED relacionada son: el programa de importación temporal para producir artículos de exportación en la industria manufacturera, maquiladora y de servicios de exportación (IMMEX), el cual fusionó los programas PITEX (Programa de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación) y Maquila, ALTEX (empresas altamente exportadoras), drawback (Programa de Devolución de Impuestos de Importación a los Exportadores) y ECEX (empresas de comercio exterior).

En el marco del Programa IMMEX, la importación temporal de materias primas, partes y componentes se beneficia del "diferimiento del pago del arancel", por lo que no éste se paga si  los insumos se incorporan a un producto de exportación. Además, no se cobra el impuesto al valor agregado sobre las importaciones temporales tanto de materias primas, partes y componentes, como de maquinaria y equipo. El Programa drawback permite obtener el reembolso de los aranceles pagados por las materias primas, partes y componentes, piezas de repuesto, envases y empaques, combustibles y otros materiales incorporados en mercancías de exportación, o por aquéllas que se reexportan sin transformación.  Por su parte, el Programa ALTEX beneficia a exportadores de productos distintos del petróleo cuyas exportaciones anuales sean al menos de US$ 2 millones o del 40% de las ventas totales. Los beneficios incluyen procedimientos fiscales y administrativos simplificados, como la devolución del impuesto al valor agregado en cinco días; acceso al Sistema de Información Comercial de la Secretaría de Economía; exención de la segunda inspección de las mercancías de exportación en la aduana de salida cuando hayan sido despachadas en una aduana interior;  la posibilidad de nombrar a un apoderado aduanero para operar en varias aduanas y con diversos productos.

El Programa de empresas de comercio exterior (ECEX), a su vez, promueve las exportaciones de las pequeñas y medianas empresas mediante facilidades administrativas y apoyos financieros de la banca de desarrollo. Los beneficios ECEX comprenden la recepción inmediata de la constancia de empresa ALTEX; un descuento del 50% del costo de los servicios no financieros que especifique el Banco de Comercio Exterior; y apoyo financiero y servicios de capacitación y asistencia técnica por parte de Nacional Financiera, banca de desarrollo mexicana.

Finalmente, México mantiene un mecanismo de devolución de derechos para el reembolso de los derechos de importación de materias primas, piezas de repuesto, remolques, contenedores y combustibles incorporados en mercancías exportadas o reexportadas sin elaborar, entre otros productos. Es importante indicar que existen también programas de fomento sectoriales (PROSEC) que permiten a los productores de ciertas ramas importar insumos, maquinaria o equipo a tipos de derechos reducidos, generalmente nulos o del 5% con independencia de si éstas se destinan a la exportación o al mercado interno.

Además del caso mexicano, actualmente hay un nuevo modelo de incentivos que se perfila dentro de la región. Honduras, que no está formalmente obligada a cambiar su ley de zonas francas, está haciendo importantes reformas para incentivar la IED y las exportaciones a través de un nuevo modelo de incentivos: "Ciudades Modelo" (Charter Cities) o Regiones Especiales de Desarrollo (RED) con el objetivo de emular la experiencia de Hong Kong. Originalmente propuestas por Paul Romer[3], las RED son zonas de reforma especiales que posibilitan que los gobiernos adopten rápidamente sistemas de normas innovadoras. Se trata de una compleja combinación de incentivos que incluyen leyes y servicios diferentes a los del país huésped, por lo que las leyes de una ciudad modelo pueden diferir notablemente del sistema de normas vigente en el país anfitrión. En estos territorios se constituye una especie de fuero o sistema propio de reglas (en un sentido amplio que comprende leyes, instituciones, acuerdos organizacionales, derechos de propiedad, los modos de gobernanza, reglas laborales, etc.) que regirán la nueva ciudad[4]. En enero de 2011 el Parlamento hondureño aprobó la creación de las Regiones Especiales de Desarrollo. Algunas empresas de diversos países han manifestado su interés de invertir en estas zonas por lo que este modelo podría ser una nueva forma de incentivar la IED y las exportaciones en la región[5].

Medio ambiente y servicios

Como se ha visto, los países mesoamericanos, caracterizados por desarrollar una estrategia de inserción internacional basada en la creación de importantes plataformas de exportación, han diseñado diversos incentivos para promover las exportaciones y atraer IED relacionada. Los países que aún no han implementado las reformas a la ley de zonas francas tienen un conjunto de opciones con las que, sin salirse del marco de la OMC, pueden seguir incentivando las inversiones y las exportaciones asociadas. En el marco de la OMC todavía hay espacios por explorar, como pueden ser algunos subsidios a los bienes relacionados con el medio ambiente o a los servicios, aunque en algunos casos estas subvenciones podrían ser potencialmente recurribles.

En relación al medio ambiente, las reglas sobre subsidios cuentan con espacios de maniobra. Debido a su carácter de bien público y su vinculación con derechos fundamentales como la salud, las regulaciones del comercio internacional, incluyendo la de subsidios, cuentan con excepciones en materia de medio ambiente, aunque son medidas potencialmente recurribles. Entre las válvulas de escape más relevantes se encuentra la descrita en el artículo XX del GATT, ya que aun en el caso en que una medida específica sea incompatible con una de las disposiciones básicas del GATT, puede ser aplicada si es necesaria para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales (apartado b), o bien cuando sea relativa a la conservación de los recursos naturales agotables (apartado g). Esto es posible siempre que la medida no constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable y no sea una restricción encubierta al comercio internacional.

Otro elemento a tener en cuenta son los apoyos públicos para las exportaciones de servicios, ya que a diferencia de las disciplinas sobre subsidios en materia de bienes, el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) no tiene un conjunto de reglas sobre los subsidios, sino sólo un mandato de negociación. Si bien el AGCS pareciera tener los instrumentos para mostrar una disciplina rigurosa contra los subsidios, su éxito depende de que los Miembros no invoquen excepciones a ciertos sectores nacionales en materia de subsidios, de manera que los servicios extranjeros puedan beneficiarse del principio de trato nacional. Diversos estudios[6] indican que los Miembros de la OMC se caracterizan por subvencionar algunas actividades de servicios y de incumplir la obligación del artículo XV de intercambiar información sobre las subvenciones.

Igualmente importante para el diseño de incentivos es su vinculación con las zonas más pobres o de menor desarrollo relativo y no con el desempeño exportador de la inversión. Finalmente, los incentivos a las exportaciones y a la IED ya existentes, tanto en las leyes de Costa Rica, México y Panamá, pueden ser un marco de referencia para el diseño de incentivos de nueva generación en la región mesoamericana que cumplan con los requisitos de subsidios de la OMC.

[1] Reciben distintos nombres según el país o territorio en el que se ubiquen: zonas libres para la exportación, zonas libres industriales, zonas francas, zonas procesadoras para las exportaciones, etc.

[2] OMC (Organización Mundial del Comercio) (2007), Párrafo 4 del artículo 27 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, Decisión de 27 de julio de 2007, WT/L/691.

[3] Romer, P. (2010), "Creating more Hong Kongs", Harvard Business Review List: Breakthrough Ideas for 2010, Enero-Febrero.

[4] Romer, P. y Brandon Fuller (2010), "Cities from Scratch: A new path for development", City Journal, Vol. 20, No. 4, Manhattan Institute, versión en línea, disponible en http://www.city-journal.org/2010/20_4_charter-cities.html

[5] CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2011), La inversión extranjera en América Latina y el Caribe, 2010, LC/G.2494-P, junio, Santiago de Chile.

[6] Geloso Grosso, M. (2008), Analysis of Subsidies for Services: The Case of Export Subsidies, OECD Trade Policy Working Papers, No. 66, OECD Publishing, Francia. OMC (Organización Mundial del Comercio) (2007), "Subsidies for Services Sectors: Information Contained in WTO Trade Policy Reviews", Background Note by the Secretariat, Document S/WPGR/W/25/Add.5.; OMC (Organización Mundial del Comercio) (2006), Informe sobre el Comercio Mundial 2006. Análisis de los vínculos entre las subvenciones, el comercio y la OMC, Suiza. UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) Tax Incentives and Foreign Direct Investment: A Global Survey, ASIT Advisory Studies No. 16, Document UNCTAD/ITE/IPC/Misc.3.

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