Impacto de las políticas agrícolas de Argentina en el desarrollo sustentable y la seguridad alimentaria

8 Mayo 2015

Argentina cuenta con alta dotación de recursos naturales y un gran potencial de crecimiento de la producción de alimentos, por lo que es claro que las políticas agrícolas tienen alto impacto en las exportaciones y en su desarrollo económico y social. Es, además, un actor relevante en las exportaciones mundiales de alimentos y en las negociaciones internacionales sobre comercio mundial y seguridad alimentaria global.

Por dichos motivos, en un estudio[1] más extenso se llevó a cabo un análisis de las políticas agrícolas y comerciales implementadas durante la última década y se evaluaron sus impactos en las principales variables económicas y sociales, en su posicionamiento como proveedor confiable de alimentos y en sus relaciones comerciales internacionales.

Las principales conclusiones de dicho trabajo muestran que las políticas agrícolas implementadas no han contribuido adecuadamente al desarrollo sustentable del país, ni a promover la seguridad alimentaria mundial de acuerdo a su potencial productivo. Por el contrario, han generado dificultades en las relaciones con el resto del mundo: las barreras no arancelarias a las importaciones violaron los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (OMC); y las restricciones a las exportaciones no son consistentes con el objetivo de reducir las barreras al comercio mundial para contribuir a la seguridad alimentaria mundial.

Teniendo en cuenta que en la próxima Conferencia Ministerial de la OMC se analizarán las opciones existentes para promover el comercio y la seguridad alimentaria mundial, Argentina podría asumir un papel de liderazgo en las negociaciones a partir de aquellas reformas en sus políticas comerciales que sumen a lograr acuerdos tendientes a evitar todos los tipos de barreras comerciales, tanto para las importaciones como para las exportaciones.

Impacto de las políticas agrícolas y comerciales
El sector agroindustrial de Argentina
El sector tiene gran relevancia en el producto, el empleo y el uso de los recursos naturales. Es el principal y más competitivo conglomerado productivo de Argentina. Genera 21% del valor bruto de la producción (Anlló et al, 2013), mientras que el producto bruto agrícola ampliado, contabilizando sus encadenamientos productivos, representa 32,2% del producto interno bruto (Elverdín, 2014; Trejos et al, 2004). Genera, además, una alta proporción del empleo total, del 18% al 35% según la metodología utilizada para estimar el empleo indirecto (Llach et al, 2004; Rodríguez, J. 2006). Tal y como se observa en la figura 1, en el trienio 2011-2013 las exportaciones del sector representaron el 56% del total de las exportaciones del país.

Figura 1 Participacion del sector agroindustrial

La mayor parte de la producción corresponde a cereales y oleaginosos y se realiza en secano, porque Argentina cuenta con tierras localizadas en zonas templadas y templado-cálidas que reciben precipitaciones suficientes para lograr rendimientos elevados. El 95% del área total con cultivos anuales y perennes no utiliza riego –unos 40 millones de hectáreas. Argentina puede aumentar considerablemente el área cultivada y dispone de una alta dotación de agua renovable, superficial y subterránea, que hoy no se utiliza para riego.

A partir de la década de 1990, la producción agrícola aumentó su productividad y competitividad sobre la base de la innovación tecnológica y organizacional y creció de forma notable durante dos décadas. Esto permitió desarrollar sistemas de alta productividad amigables con el ambiente, de bajo consumo energético (en labores culturales y agroquímicos) y que contribuyen al uso eficiente del agua de lluvia y a la conservación del suelo. Por ejemplo, la siembra directa, las rotaciones y otras prácticas complementarias dejan la cubierta vegetal y recrean la estructura y las condiciones microbiológicas del suelo, lo que permite absorber mejor la lluvia, evitar la erosión y aportar materia orgánica al suelo.

Principales objetivos e instrumentos de las políticas implementadas en 2003-2013
Las políticas agrícolas de la última década integraron la estrategia de sustitución de importaciones, priorizada por el gobierno para promover el desarrollo económico y social del país. Dicha estrategia entiende que la demanda interna, abastecida por producción local, debe ser la principal fuente de crecimiento y desestima la importancia de las exportaciones y la apertura comercial para mejorar la competitividad y el desempeño de la economía en el largo plazo.

Con ese marco, la visión para el sector agropecuario priorizó sus roles como: 1) proveedor de alimentos baratos; 2) instrumento para limitar la inflación de los precios de los alimentos; y 3) fuente de alta recaudación fiscal. No priorizó su importancia para el crecimiento, el aumento de las exportaciones, la generación de empleo y el desarrollo económico y social de las regiones más pobres del país sobre la base de actividades productivas y comerciales genuinas.

De acuerdo a lo anterior, entre los principales objetivos e instrumentos se buscó mantener los precios internos de los productos agropecuarios en niveles inferiores a los de exportación para disponer de alimentos baratos y limitar la inflación de la canasta de alimentos.Para esto se utilizaron diversos instrumentos como altos impuestos a las exportaciones, restricciones cuantitativas a las exportaciones,precios máximos y otros controles en el mercado interno y devaluación del tipo de cambio de exportación a un ritmo inferior al aumento de precios al consumidor a fin de limitar la inflación de los productos exportables.

También se buscó proteger la producción local de manufacturas industriales mediante tipos de cambio netos diferentes –35% de impuestos de importación para los sectores industriales más protegidos y 20% a 35% de impuestos de exportación para los principales granos–, barreras no arancelarias a las exportaciones de alimentos y a las importaciones de bienes industriales y restricciones al acceso de divisas para limitar importaciones.

Otro de los objetivos e instrumentos de las políticas implementadas en el periodo citado estuvo centrado en el apoyo a los pequeños productores mediante programas destinados a facilitar su acceso a la tecnología, a los mercados y al crédito. No obstante, las políticas de desprotección comercial mencionadas previamente no se diferenciaron por tamaño.

Finalmente, se buscó promover la sustitución del consumo interno de combustibles fósiles por biocombustibles a fin de diversificar la matriz energética, productiva y comercial, mejorar el balance comercial energético –deficitario– y el balance de carbono.

Impactos de las políticas agrícolas y comerciales implementadas
Las políticas agrícolas y comerciales implementadas por Argentina han tenido diversos impactos en áreas de la economía, ingreso y comercio. Las políticas de precios agropecuarios, por ejemplo, no tuvieron impactos significativos para el control de la inflación. Sus tasas fueron muy altas y sustancialmente mayores a las del resto del mundo: 9,2% promedio anual en 2003-2007 y 24,2% anual en 2008-2013.

El principal factor que generó las altas tasas de inflación de los últimos años, desestimado por las autoridades, fue el aumento del gasto público a un ritmo muy superior al crecimiento de la recaudación fiscal, sin contar con otras fuentes de financiación adecuadas.[2] Además, la evidencia empírica mostró que el control de precios de los productos primarios no garantiza la estabilidad de precios de los alimentos. De hecho, en muchos casos la participación del bien primario en el costo total del alimento es baja (menor del 10% en la cadena del trigo) y poco relevante si aumentan otros costos como salarios, energía, otros insumos, transporte y márgenes de distribución.

En el trienio 2012-2014, las tasas de inflación fueron superiores al 25% anual y tuvieron impactos negativos en la pobreza y otros indicadores sociales que habían mejorado en los años previos. La encuesta sobre la Deuda Social argentina, que realiza la Universidad Católica Argentina a partir de 2007, registró aumentos sustanciales en los índices de pobreza, que ascendieron al 25% y 30% en el período 2008-2013.

A pesar de la estrategia de sustitución de importaciones, o más bien debido a ella, los saldos comerciales negativos de la industria manufacturera crecieron durante 2000-2013 de US$ 11 mil a US$ 30 mil millones. Por ello, la importancia estratégica de las exportaciones agroindustriales para viabilizar el crecimiento nacional continúa, pero fueron desincentivadas y limitadas, por lo que en el último bienio se generó una severa crisis en el sector externo.

Asimismo, la política comercial de Argentina ha merecido duras críticas de los principales socios comerciales, pues se han violado compromisos asumidos en la OMC y en otros acuerdos.

En el Mercado Común del Sur (Mercosur), por ejemplo, las trabas al comercio intrazona han suscitado reproches. Argentina dejó de abastecer trigo a su principal socio e importador, Brasil, lo que aumentó sus costos de importación de otros orígenes y limitó además las importaciones de bienes industriales de su socio principal.

Además, diversos países afectados por las barreras no arancelarias a las importaciones recurrieron a medidas de retorsión, Estados Unidos (EE.UU.) y China entre ellos, y a los tribunales internacionales, EE.UU., Unión Europea y Japón, lo que resultó en un fallo de la OMC adverso para Argentina.[3] Lo anterior ha significado el deterioro de la imagen internacional del país.

Principales impactos en el sector agrícola
Entre los impactos más notables en el sector cabe mencionar la reducción de los precios internos pagados al productor por los efectos de los impuestos y restricciones a las exportaciones y por la apreciación del tipo de cambio.

Igualmente, la falta de transparencia y previsibilidad en la aplicación de restricciones a las exportaciones, los cambios frecuentes en las regulaciones y las demoras en los reembolsos de los impuestos internos a los productos exportados han incrementado los costos de transacción y han generado un mal desempeño de los mercados, inestabilidad de los precios y transferencias de ingresos (márgenes extraordinarios) en detrimento de los productores.

La desprotección comercial de la agricultura argentina resultante de las políticasha sido también alta e insostenible. La estimación del Equivalente de Subsidios al Productor –medida de apoyo global al productor que calcula la OCDE– para 2011 dio un valor negativo de 43%[4] frente a indicadores positivos para los demás países en desarrollo e industrializados (véase figura 2).

Figura 2 Apoyo estimado al productor agropecuario

Argentina ha perdido además participación en los mercados. La estructura de precios relativos internos fue menos favorable que la correspondiente a otros países competidores y desincentivó el crecimiento de la producción y las exportaciones. Las encuestas muestran caídas en el uso de tecnologías mejoradas como rotaciones, reposición de los nutrientes que extraen los cultivos, uso de semillas mejoradas y otros insumos tecnológicos.

Finalmente, se ha dado una concentración de la estructura productiva, aumentando de tamaño, pero disminuyendo el número de productores. Con esto, queda claro que las políticas de apoyo a los pequeños productores no resultaron suficientes para limitar este proceso.

Si continúan las políticas vigentes se limitará el crecimiento potencial de la producción. Asumiendo este supuesto, las proyecciones para la próxima década muestran que la producción de granos crecería solo 2,7% anual, alcanzando 125 millones de toneladas en 2020 (INAI, 2014), la mitad de la meta de crecimiento establecida por el gobierno de Argentina para dicho año (Minagri, 2011).

Similares apreciaciones caben para la producción de carne de vacuno y leche. Dicho supuesto no solo tendría impactos negativos en el desarrollo sustentable de Argentina, sino también en sus contribuciones a la seguridad alimentaria mundial, limitando su capacidad negociadora en los organismos internacionales.

Conclusiones y recomendaciones
El desarrollo sustentable de Argentina y su contribución a la seguridad alimentaria global pueden mejorar sustancialmente a partir de un cambio en la visión y políticas para el sector. La nueva visión que se propone es la siguiente: el sector agroindustrial debe ser uno de los componentes estratégicos de un programa de crecimiento económico y social sustentable de Argentina, de generación de empleo genuino y de desarrollo armónico de todo el territorio nacional.

Hay que dejar de lado la falsa dicotomía entre exportar y abastecer el mercado interno. La provisión nacional de alimentos estará asegurada, con precios internos menores a los internacionales, si existen incentivos para aumentar la producción y exportar volúmenes significativos de los productos del sector. Para alcanzar dicha visión se plantean a continuación  una serie de propuestas.

Es necesario crear un contexto para promover el crecimiento del sector mediante 1) la reducción de la desprotección comercial de las actividades agropecuarias; 2) la promoción del buen desempeño de los mercados agropecuarios, mediante normas estables que reemplacen el ejercicio arbitrario de la autoridad administrativa, fortaleciendo las áreas oficiales de información y control comercial; y 3) la creación de un ambiente favorable para la inversión y la producción, mediante estabilidad macroeconómica y conducta fiscal prudente, sostenible y contracíclica que evite la repetición de episodios cíclicos de sobrevaluación cambiaria y sobreendeudamiento externo.

Argentina debe además integrase nuevamente al mundo, lo que implica normalizar las relaciones financieras internacionales; insertar al país en los mercados internacionales, perfeccionando el Mercosur y negociando acuerdos de libre comercio con mercados relevantes; y apoyar el comercio exterior con una agencia de promoción sustantiva.

Aumentar la productividad, la eficiencia en el uso y la conservación de los recursos naturales es otra de las propuestas para alcanzar la visión planteada. Para esto se necesitará aumentar la inversión pública en I&D agroindustrial; promover la inversión privada mediante un mejor contexto de derechos de propiedad intelectual y seguridad jurídica; lograr la articulación eficiente de ambos sectores, con nuevos modelos de gestión del sector público; y conceder incentivos económicos para promover el uso de las buenas prácticas y la forestación.

Se necesita también mejorar los estándares sanitarios y de calidad de los alimentos mediante el fortalecimiento y rediseño institucional de los organismos especializados.

Se requiere otorgar una alta prioridad al desarrollo social del interior de Argentina, fortaleciendo los programas de apoyo a las comunidades rurales y a las pequeñas y medianas empresas agroindustriales, instrumentando una política transparente de ayuda alimentaria dirigida a los segmentos que se encuentran bajo la línea de pobreza y replanteando las prioridades de inversión pública social.

Finalmente, se plantea aumentar sustancialmente la inversión en infraestructura logística y de transporte, implementando una estrategia global de largo plazo, consensuada entre las distintas jurisdicciones y actores, para reducir los costos de transporte y las pérdidas de alimentos en las cadenas de valor y contribuir a la integración y al desarrollo territorial del país.

Teniendo en cuenta lo propuesto, se puede esperar que estas reformas en las políticas agrícolas y comerciales de Argentina resulten en un aumento sustancial de la producción y de las exportaciones de alimentos y otros productos agroindustriales.

Debe destacarse que hay una alta sinergia entre los objetivos de desarrollo sustentable de Argentina basado en la producción agroindustrial y las contribuciones del país a la seguridad alimentaria mundial, en virtud de que el potencial productivo argentino es sustancialmente mayor a las necesidades de abastecimiento interno de alimentos, fibras y bioenergías.

Con estos antecedentes, Argentina puede liderar un proceso de negociaciones internacionales tendientes a lograr nuevas reglas y mecanismos de gobernanza a nivel global que promuevan el aumento del comercio mundial y al mismo tiempo la seguridad alimentaria mundial.

En ese orden de ideas, Argentina podría promover un nuevo marco de reglas, disciplinas y medidas tendientes a facilitar el comercio de productos agropecuarios, sobre la base de un acuerdo balanceado entre los intereses de los importadores y exportadores de alimentos. El acuerdo debería permitir, por una parte, contar con una oferta de alimentos confiable, mediante la reducción y eliminación de los impuestos y barreras no arancelarias para las exportaciones y, por otra parte, permitir mejores condiciones de acceso al mercado a través de la reducción y eliminación de los impuestos y las barreras no arancelarias, públicas y privadas, a las importaciones. Cabe preguntarse si estas iniciativas podrían otorgar un nuevo dinamismo a las negociaciones post Bali de la Ronda de Doha.




[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Regúnaga, M. & Tejeda, A. (2015). La política de comercio agrícola de Argentina y el desarrollo sustentable. Ginebra: ICTSD.

[2] La Auditoría General de la Nación (AGN), sobre la base de los datos de ejecución de los sucesivos Presupuestos Nacionales, indicó que en una década las erogaciones de la Administración Nacional crecieron 889%, a un ritmo superior a la recaudación. Ello implicó un deterioro gradual del superávit fiscal logrado en los primeros años del período analizado. En 2012 el déficit financiero de la Administración Nacional era el 2,3% del PBI y se estima que ese déficit será superior al 6% en 2015.

[4] Malarín H. (2012). Argentina: aprovechando el potencial del agro a futuro. División de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Gestión de Riesgos de Desastres, Banco Interamericano de Desarrollo. Documentos de debate

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