Guerra comercial: implicancias para la agroindustria argentina

8 Octubre 2018

Una de las razones que explica el conflicto comercial entre Estados Unidos y sus socios comerciales es la necesidad que posee el primero de reequilibrar su balanza comercial con el mundo y, principalmente, con China. El saldo negativo de 2017 ascendió a US$ 862,7 mil millones, de los cuales un 46% correspondió al déficit con el país asiático (US$ 396 mil millones). La estrategia del gobierno estadounidense para hacer frente a este creciente déficit comercial incluye frentes como la aplicación de medidas a China (y otros socios comerciales), el estancamiento de las tratativas para alcanzar el Acuerdo Transatlántico para el Comercio y la Inversión (TTIP, por su sigla en inglés) con la Unión Europea (UE) y la renegociación del Tratado del Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por su sigla en inglés).

 

 

 

El puntapié inicial de la escalada de medidas proteccionistas estuvo vinculado al acero y al aluminio – productos cuyas importaciones, según el Departamento de Comercio de Estados Unidos, representan una amenaza a la seguridad nacional. El resultado fue la imposición de aranceles de 25% y 10%, respectivamente, a las importaciones de estos bienes. Los efectos de estas medidas afectaron, en primera medida, a China, pero luego se expandieron a países como Canadá, México y la UE.

 

Lo que siguió fue una batería de represalias contra Estados Unidos. En primera instancia, China aumentó aranceles abarcando productos por un valor de US$ 2,74 mil millones y, como respuesta a las medidas contra productos tecnológicos, siguió con aranceles que afectarían al comercio por US$ 50 mil millones (primero una lista de US$ 34 mil millones, luego el resto)[1]. Canadá hizo lo propio por montos cercanos a los US$ 13 mil millones, la UE por US$ 7 mil millones – la mitad se aplica inmediatamente, el resto de manera diferida – y México elevó aranceles principalmente a los productos agrícolas, en forma similar a lo que resolvieron India, Turquía y Rusia, entre otros.

 

Lejos de atenuarse, la escalada de represalias no se detuvo. A finales de septiembre, Trump dispuso la aplicación de una nueva medida arancelaria del 10% a productos importados desde China por un valor de US$ 200 mil millones al año, agregando que si continúa el conflicto, el arancel se elevaría al 25%. Por el lado de China, se respondió con aranceles afectando US$ 60 mil millones de comercio.

 

Otro anuncio estadounidense fue el de una investigación sobre las importaciones de automóviles, con la intención de aplicar un arancel de hasta el 25% si se determina que atentan contra la seguridad nacional[2]. En este caso, los principales perjudicados podrían ser México, Canadá y la UE, aunque también esto podría afectar a Japón y Corea del Sur.

 

Para bajar un poco el tono a la confrontación, el presidente de la Comisión Europea Jean-Claude Juncker realizó una visita a la Casa Blanca a finales de julio[3]. Allí se firmó un comunicado conjunto en el que se comprometieron a trabajar para reducir las barreras e incrementar el comercio en servicios y productos químicos, farmacéuticos y médicos, así como también de soja. El objetivo es resolver la cuestión de los aranceles que Estados Unidos aplicó al acero y aluminio europeo, así como los aumentos arancelarios que la UE dispuso en represalia.

 

Aquí es necesario aventurar un par de escenarios. La primera opción sería que ambas partes decidan embarcarse en la negociación de un tratado de libre comercio, reflotando el TTIP o bajo un nuevo formato o denominación. En este caso, debería incluirse lo sustancial del comercio, que en términos de la UE implica al menos el 90% de los productos comercializados. Y teniendo en cuenta que se quiere excluir el comercio de automóviles, este porcentaje sería difícilmente alcanzable. Además, se encontrarían con otro escollo, que es la política europea de no negociar acuerdos comerciales con países o regiones que no sean parte del Acuerdo de París sobre Cambio Climático.

 

Otra opción podría ser rebajar directamente los aranceles de acuerdo al Principio de Nación Más Favorecida, lo que beneficiaría a todos los socios comerciales. Desconocer esto y realizar solo rebajas bilaterales les valdría serios cuestionamientos ante la Organización Mundial del Comercio (OMC).

 

¿Salvaguardia o seguridad nacional?

 

La aplicación de represalias por parte de los países afectados por las medidas estadounidenses se ha basado en la premisa de que los aranceles aplicados por Estados Unidos corresponden a una salvaguardia – esto es, una medida destinada a proteger a una determinada rama de producción contra un aumento imprevisto de las importaciones. Según el Artículo 8 del Acuerdo sobre Salvaguardias, en estos casos, se debe dar una compensación a los países cuyo comercio se ve afectado por medidas de salvaguardia.

 

China, la UE y otros países han presentado notificaciones al Comité de Salvaguardias de la OMC, dado que consideran que las medidas adoptadas por Washington no son compatibles con sus obligaciones en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por su sigla en inglés) de 1994 y del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC[4]. De esta manera, los países han elaborado listas de productos que serán afectados por el alza en los aranceles, hasta un monto equivalente al de la afectación del comercio por la medida estadounidense.

 

Por su parte, Estados Unidos sostiene que la política aplicada está amparada por el Artículo XXI del GATT 1947 (“Excepciones Relativas a la Seguridad”) y a su posterior interpretación (1982)[5]. Ahora, sobre estas excepciones no existe consenso respecto del carácter discrecional de su aplicación y de la competencia de los grupos especiales y órganos jurisdiccionales de la OMC para pronunciarse sobre cuestiones relativas a la seguridad nacional.

 

Este diferendo llevó a que se solicitaran consultas ante el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC. En un período de poco más de dos meses, las medidas adoptadas por Estados Unidos fueron cuestionadas por China, India, UE, Canadá, México, Noruega, Rusia y Suiza. Estados Unidos pidió consultas con China, UE, Canadá, México y Turquía.

 

El proceso dicta que las partes se reúnan e intenten resolver el conflicto. Si no llegaran a hacerlo, se habilita a la constitución de un grupo de expertos para que se aboque al tema. Usualmente, cuando la materia es coincidente, suelen unificarse los casos en cabeza de un mismo tribunal, pero la complejidad de las cuestiones y la cantidad de actores van a complejizar notablemente esta cuestión.

 

Asimismo, si bien es positivo que se utilicen los canales institucionales de la OMC para la resolución de los conflictos, resta observar qué sucederá si estos casos llegan ante el Órgano de Apelación, instancia que se encuentra al borde de la paralización[6].

 

Los efectos sobre el agro

 

Pese a que en el corto plazo pueden vislumbrarse algunas oportunidades comerciales, este tipo de conflictos con escalada de proteccionismo a nivel internacional no puede resultar positivo para el comercio ni el sistema multilateral de comercio, en especial si los involucrados son los actores de mayor peso.

 

Al ser Estados Unidos uno de los principales jugadores del comercio agroindustrial, las contramedidas se direccionaron en parte hacia dichos productos. Así, la soja fue la gran afectada por China, pero también se vieron perjudicados el algodón, el vino y la carne de cerdo, por citar algunos bienes.

 

En este sentido, se evaluó desde dos perspectivas qué efectos podían tener estas medidas en el sector agroindustrial argentino[7]. En primer lugar, se analizó específicamente el caso de la soja (utilizando un modelo computacional), de donde surgió que la medida china afectaría al precio del poroto en Estados Unidos en US$ 15,5 por tonelada (4%). Para Argentina, en cambio, el precio Free On Board (FOB) se incrementaría en US$ 6,5. Se debe notar que esto corresponde a un análisis de mediano plazo: en el corto plazo, podrían observarse mayores oscilaciones de precios, debido a que las decisiones de producción de la campaña corriente ya se encuentran tomadas.

 

 

Este cambio en los precios se reflejaría en modificaciones de las decisiones de siembra por parte de los productores: aunque no de gran magnitud, caería el área de soja en Estados Unidos, y se incrementaría el área de cereales. En Argentina, el efecto sería exactamente el inverso.

 

Dado que la medida china afecta más fuertemente al poroto de soja, antes que al aceite y harina, el menor precio en el mercado estadounidense resulta en una mejora en los márgenes de industrialización en ese país, de manera que se observaría un incremento en las exportaciones de subproductos de soja[8]. Como contraparte, el incremento del poroto de soja argentino podría afectar el procesamiento local, con una leve retracción en las expor­taciones de subproductos y un crecimiento en las exportaciones de poroto.

 

En segundo lugar, se analizó el potencial de los productos argentinos para reemplazar a Estados Unidos en aquellos mercados en los que se le aplicó algún tipo de represalia. En este sentido, los bienes con potencial en el mercado chino son: porotos de soja, maíz, trigo, carne bovina, leche en polvo, tabaco, arroz, entre otros. Por el lado europeo, se identificaron el maíz, los maníes preparados o conservados, el poroto, el arroz semiblanqueado o blanqueado y el arroz partido. En Canadá solo existiría potencial para exportar dos productos: preparaciones y conservas de carne o de despojos de bovinos y confituras, jaleas y mermeladas, purés y pastas de frutas u otros frutos. Asimismo, aparecerían oportunidades para exportar a México papas preparadas o conservadas congeladas, algunos quesos y manzanas, y a India aceite de soja en bruto, garbanzos y arvejas, como también manzanas.

 

Por otro lado, es importante analizar qué podría ocurrir con aquellos productos de origen estadounidense que vean limitado su acceso a los mercados de destino que aplicaron represalias. Tomando el caso de Argentina como eventual importador de los excedentes de Estados Unidos, se identificaron algunos productos que podrían direccionarse al mercado local. Entre ellos cabe destacar la carne porcina congelada y las almendras frescas o secas sin cáscara. En el caso del cerdo, esta situación no necesariamente implicaría un aumento total de importaciones argentinas sino que Estados Unidos podría reemplazar a Brasil como proveedor en el mercado doméstico, ya que este último podría redireccionar sus exportaciones hacia China.

 

Otro aspecto a tener presente es el impacto de una nueva medida anunciada por el gobierno de Estados Unidos para compensar a los agricultores afectados por la guerra comercial y que necesariamente tendrá efectos en la producción y competitividad del sector. Esto se refiere a la aplicación de un paquete de ayuda a los agricultores de US$ 12 mil millones, a partir de septiembre, con el fin de reducir el daño financiero causado a los productores agrícolas (y sus consecuencias políticas)[9]. El mismo sería adicional a los programas que ya se encuentran en aplicación, como los de seguros subsidiados y préstamos.

 

Según anunció el USDA se emitirá un pago inicial sobre el 50% de la producción, multiplicado por una tasa específica por producto – en el caso de la soja, US$ 60 la tonelada – y un segundo período de pago, si se justifica, será determinado por el USDA. El monto inicial destinado al apoyo de productores de soja será de US$ 3,63 mil millones. No obstante, será necesario conocer más a fondo la medida para determinar el grado de distorsión que acarreará a los mercados internacionales, así como para determinar su legalidad en términos de los compromisos de Estados Unidos ante la OMC.

 

Consideraciones finales

 

Las derivaciones de esta escalada proteccionista aún están lejos de clarificarse. Momento a momento van surgiendo novedades y anuncios que generan aún más incertidumbre. La OMC va a ser escenario de disputas, y aunque su sistema de solución de controversias se vea amenazado por una eventual parálisis, los países han recurrido al mismo como ámbito para gestionar sus diferencias. Quizás se trate de una oportunidad para encaminar a la Organización hacia la necesaria reforma que la posicione de mejor manera frente a los desafíos del corriente siglo.

 

Por otro lado, además de los aranceles y represalias cruzados, se debe prestar especial atención a los paquetes de ayuda a los productores. Estados Unidos ha sido el primero en anunciarlo, pero nada obsta a que otros países recurran a dichas herramientas, agravando aún más el conflicto.

 

En relación a la Argentina, si bien existe una serie de productos que podrían aprovechar esta coyuntura y ser exportados hacia destinos que podrían dejar de abastecer Estados Unidos, no debe perderse de vista que el cierre puede ser circunstancial. Por esta razón, el país debería consolidar el acceso a los mercados de referencia, sea aprovechando procesos negociadores ya iniciados por el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) como es el caso con la UE, Canadá y la India, promoviendo la profundización de acuerdos bilaterales (México), y hasta iniciando negociaciones con otros socios comerciales (China o, incluso, Estados Unidos).

 

Por último, no puede dejarse de lado el impacto que una guerra comercial tiene sobre la gobernanza global: el deterioro que implica para la regulación internacional el incremento de medidas proteccionistas unilaterales aplicadas por los principales actores del comercio mundial y la erosión de las instituciones creadas para dar respuesta conjunta a problemas globales. Esta situación pone a prueba el entramado de reglas alcanzado hasta la fecha y la capacidad de los organismos o foros internacionales para hacer frente a la nueva realidad, incorporando incertidumbre en los mercados. La solución no puede ni debe ser volver atrás en el tiempo y degradar lo que tanto tiempo llevó construir, sino pensar soluciones innovadoras que permitan a las instituciones crecer y adaptarse para hacer frente multilateralmente a los nuevos desafíos.

 

* Nelson Illescas es director del Instituto para las Negociaciones Agrícolas Internacionales (INAI), Argentina.

** Arial Nicolás Jorge es economista del INAI.

*** Sofía C. Perini es economista del INAI.




[1] Luego del cierre de la edición de este trabajo, Estados Unidos y China aplicaron el segundo paquete de medidas, llegando a los US$ 50 mil millones referenciados.

[2] El Departamento de Comercio de Estados Unidos explicó que la investigación se hará basándose en la sección 232 de la Trade Expansion Act.

[3] Disponible en: <https://bit.ly/2AaNoS9>.

[4] Se ha considerado que Estados Unidos no ha notificado a dicho Comité la aplicación de medidas de salvaguardia, de acuerdo a lo que dispone el párrafo 1c del Artículo 12. En tal sentido, se han arrogado el derecho a suspender la aplicación de concesiones u otras obligaciones de conformidad con el Artículo 8 del mencionado Acuerdo.

[5] Por esta, un país miembro puede incumplir con sus compromisos de la OMC, cuando requiere la “adopción de todas las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad”, para los casos relacionados: i) a las materias fisionables o a aquellas que sirvan para su fabricación; ii) al tráfico de armas, municiones y material de guerra, y a todo comercio de otros artículos y material destinados directa o indirectamente a asegurar el abastecimiento de las fuerzas armadas; y iii) a las aplicadas en tiempos de guerra o en caso de grave tensión internacional.

[6] Véase: <https://bit.ly/2NbCUbj>.

[7] Versión completa disponible en: <https://bit.ly/2NdPDKi>.

[8] Incluso considerando las posteriores medidas que afectan también al aceite y la harina, el impacto sería similar, dado que China es comprador fundamentalmente de poroto, priorizando la molienda local.

[9] Disponible en: <https://nyti.ms/2uK8O3s>.

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