Gobernanza comercial en un mundo de cadenas globales de valor

12 Abril 2016

Las cadenas globales de valor (CGV) involucran una amplia variedad de actores e instituciones que abarcan un gran número de disciplinas comerciales y de inversión. Esta complejidad ha implicado un reto para los tomadores de decisiones, en tanto se ha vuelto una tarea crítica impulsar un mejor entendimiento de las implicaciones de las CGV desde una perspectiva ligada al desarrollo sostenible y a la gobernanza internacional.[1]

Como contribución a dicho proceso, el grupo de expertos de E15, convocado por ICTSD y el Foro Económico Mundial, en sociedad con el Banco Interamericano de Desarrollo, analizó los retos y las oportunidades que la expansión y consolidación de las CGV han creado para la gobernanza del comercio mundial y para el desarrollo económico, dando como resultado una serie de opciones de políticas que se presentan de manera resumida a continuación.

Nuevos retos
Las CGV son producto de las reformas a las políticas comerciales junto con la reducción de los costos de transporte y la revolución de las tecnologías de la información, cuyos avances han dado a las empresas la capacidad para organizar sus necesidades de producción a escala internacional.

Dichas cadenas suelen estar impulsadas por las decisiones de inversión de las corporaciones multinacionales que, por lo general, involucran a empresas ubicadas en diferentes países, formando una línea de producción con vínculos ascendentes y descendentes.

Si bien es cierto que las CGV permiten a las empresas concentrarse en tareas específicas, también aumentan su interdependencia. De igual manera, las CGV no son uniformes en lo que respecta a gobernanza o incentivos, por lo que las implicaciones con respecto a la participación en una cadena dependerán de su tipo y estructura.

No obstante lo anterior, la fragmentación de la producción internacional ha creado nuevas oportunidades para los países en desarrollo gracias a la eliminación de la necesidad de ser cada vez más competitivos en todos los aspectos que envuelven a algún bien en particular.

Unirse a una CGV también suele asociarse a una mayor inversión extranjera directa (IED) y a la transferencia de conocimientos hacia la economía local, pero dichas oportunidades también acarrean nuevos retos. En primer lugar, la evidencia muestra que la mayor parte de las redes de producción tienen una orientación regional y se concentran en tres centros de actividad: Norteamérica, Europa y Asia Oriental. Esto representa un reto para los países en desarrollo que se encuentran lejos de estos centros industriales. En segundo lugar, las políticas comerciales, particularmente los acuerdos comerciales preferenciales (ACP) desempeñan un rol no menos relevante en la formación de las CGV.

En este contexto, los integrantes de la Alianza del Pacífico, por ejemplo, han tratado de superar dichos retos al incorporar disciplinas fundamentales para la inserción en CGV. El Protocolo Adicional al Acuerdo Marco, firmado el 10 de febrero de 2014, abarca facilitación del comercio y cooperación aduanera, medidas sanitarias y fitosanitarias, contratación pública, inversión, servicios transfronterizos, servicios financieros, servicios marítimos, telecomunicaciones, comercio electrónico, entre otros.

Estos son temas fundamentales para la operación de las cadenas, pues la posibilidad de entrar a un mercado internacional depende de la creación de un entorno nacional receptivo y atractivo para la entrada de flujos de IED, mismos que ahora se consideran clave para estimular la inserción a las cadenas.

La Alianza del Pacífico también ha incorporado servicios dentro de un amplio abanico de disciplinas, como comercio electrónico, que ha tenido enormes impactos a la hora de garantizar el flujo de datos y por lo tanto para facilitar el comercio digital de bienes y servicios.

Es más, el trato que se la ha dado a los servicios dentro de la Alianza Pacífico ha sido esencial para sustentar el deseo de sus integrantes de fomentar la operación de CGV. De hecho, la elección del enfoque de lista negativa para la liberalización de servicios es vista como un paso importante para facilitar la fluidez de las redes integradas de producción.

Dicho enfoque incluye todos los sectores de servicio dentro de su ámbito de disciplinas, a menos que se especifique lo contrario, y ofrece la ventaja de mantener la aplicación de las regulaciones vigentes en sus compromisos consolidados, lo que no generaría distancia alguna entre lo que se incluye en el acuerdo y los niveles de acceso a mercado, facilitando la comprensión de las oportunidades ofrecidas a inversionistas y comerciantes. Además de lo anterior, la “cláusula de ratchet” permitiría con el tiempo desarrollar en la Alianza un enfoque dinámico que aseguraría que toda liberalización unilateral en servicios quede permanentemente captada para el beneficio de sus integrantes.

 

“La Alianza del Pacífico también ha incorporado servicios dentro de un amplio abanico de disciplinas, como comercio electrónico, que ha tenido enormes impactos a la hora de garantizar el flujo de datos y… facilitar el comercio digital de bienes y servicios.”

 

Si bien los ACP pueden generar incentivos en cuanto a costos y regulaciones, las estrictas normas de origen tienden a desincentivar el uso de insumos más baratos provenientes de terceros. La Alianza del Pacífico optó por un criterio más bien liberal, en tanto permitiría la “acumulación” y facilitaría que toda la región se viera como un área importante para futuros inversionistas, productores y comerciantes, sin un alto costo que desincentive a proveedores externos.

Con respecto a los ACP, pueden adelantarse dos importantes implicaciones políticas que se derivan del presente análisis. En primer lugar, la integración y el ascenso en las CGV depende en gran medida de las reformas a las políticas nacionales, las que deben ir más allá de los instrumentos más específicos de política comercial. Para los países que estén dispuestos a usar las CGV como motor de desarrollo, es importante mantener un régimen de importación abierto, minimizar las fricciones en el comercio y mejorar la conectividad, además de impulsar la capacidad de absorción para generar beneficios dinámicos obtenidos de la IED.

En segundo lugar, en una economía globalizada habrá efectos secundarios (spillovers) internacionales a causa a las políticas nacionales o a la operación de las mismas cadenas de valor. Dichos efectos podrían incluir a las empresas más importantes que abusen de su posición dominante o pueden derivarse de la competencia entre esquemas nacionales de incentivos diseñados para atraer IED.

En general, los expertos suelen estar de acuerdo en que la estructura normativa vigente de muchos acuerdos comerciales podría no estar lo suficientemente equipada para responder de manera óptima a la realidad de la fragmentadas redes de producción. Las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) todavía funcionan de modo vertical.

Un enfoque más integral, que considere la aplicación horizontal de disciplinas en áreas como transparencia, estándares, competencia, contratación e inversión en bienes y servicios –como la estructura del acuerdo adoptado por los integrantes de la Alianza del Pacífico– podría ofrecer un enfoque alternativo a la gobernanza del comercio que resulte más en línea con el mundo de la producción y comercio en redes.

Además de lo anterior, la falta de una serie coherente de disciplinas multilaterales para la inversión representa un punto débil cada vez más evidente dentro del sistema internacional, en tanto faltan además otras disciplinas horizontales, específicamente en relación al movimiento de personas físicas y las políticas de competencia. Mientras tanto, diversas iniciativas de naturaleza plurilateral como el Acuerdo sobre Comercio de Servicios y esquemas megarregionales como el Acuerdo de Asociación Transpacífico y la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión podrían impactar considerablemente el desarrollo de las CGV.

Opciones de políticas
En vista de tales desarrollos, a continuación se presentan diversas opciones de políticas relevantes para las CGV a fin de mejorar la gobernanza en el comercio. La primera serie de recomendaciones se centra en las opciones para el diseño de las políticas nacionales para la integración y mejora de las CGV. Estas apuntan a contribuir a un mejor entendimiento de la operación de las CGV, y a impulsar el diálogo y fortalecer las capacidades del gobierno. La segunda serie de opciones de política visualiza posibles pasos hacia una agenda informada sobre cadenas de suministros para futuras negociaciones comerciales.

Diseño de políticas nacionales para la integración y mejoramiento de las CGV
En primer lugar, deben desarrollarse y refinarse las herramientas del conocimiento para impulsar un entendimiento empírico y sofisticado de la operación de las CGV dentro del comercio internacional. El comercio según el valor añadido (TIVA, por sus siglas en inglés) debería expandirse y podría ser la base para una colaboración más cercana entre la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la OMC, las organizaciones internacionales y los bancos de desarrollo en el análisis del impacto de las CGV en los patrones de comercio e inversión.

En segundo lugar, podría establecerse y diseñarse una “Plataforma de desarrollo de las CGV” como mecanismo de intercambio sobre las dimensiones comerciales y de desarrollo de las CGV y como foro para el diálogo sobre las políticas. La plataforma podría cumplir cuatro funciones: 1) operar como portal para la investigación sobre los impactos en el desarrollo de las CGV; 2) brindar información a los legisladores sobre la operación de las mismas CGV; 3) detectar las barreras a las que se enfrentan las empresas de los países en desarrollo y; 4) establecer una red mundial de expertos en el desarrollo de CGV.

En tercer lugar, podrían establecerse “Consejos de cadenas de suministro” específicos para analizar las cadenas de suministro en determinados sectores. Dichos Consejos, compuestos por empresas privadas, autoridades comerciales y reguladores podrían dedicarse a dos áreas de trabajo principales: 1) ejecutar estudios sobre redes de producción específicas e; 2) identificar su estructura de gobernanza y restricciones regulatorias.

En cuarto lugar, y a partir de las propuestas arriba mencionadas, podría convocarse una “Cumbre sobre cadenas de suministro” con cierta regularidad, en la que se reunirían Gobiernos y el sector privado para compartir experiencias y análisis generados por la Plataforma y los Consejos antes mencionados.

Hacia una agenda de cadena de suministro para futuras negociaciones comerciales

En relación a la segunda serie de opciones de política, podría establecerse, en primer lugar, un programa de trabajo horizontal sobre CGV dentro de la OMC, para con eso explorar áreas en las que la disciplinas pudiesen ajustarse o desarrollarse. Esto ayudaría a enfocar las negociaciones en la OMC sobre los temas que abarca el sistema y que abordan la operación de las cadenas suministro a partir de una perspectiva de política de gobernanza comercial.

En segundo lugar, se podría explorar la necesidad de crear nuevos acuerdos de cooperación internacional para tratar con las posibles externalidades negativas o efectos secundarios de la acción unilateral y de las políticas nacionales que busquen fomentar la integración de las CGV.

 

“Las negociaciones comerciales deberían adoptar un enfoque actualizado sobre cadenas de suministro que integre bienes, servicios e inversión bajo grupos específicos de actividades productivas asociadas a un sector o cadena de valor particular.”

 

En tercer y último lugar, las negociaciones comerciales deberían adoptar un enfoque actualizado sobre cadenas de suministro que integre bienes, servicios e inversión bajo grupos específicos de actividades productivas asociadas a un sector o cadena de valor particular.

Los cambios en el paradigma del comercio y de la inversión a escala mundial, provocados por las cadenas de suministro y las economías interconectadas, deberán reflejarse en la adopción de un enfoque integral para la formación de normas futuras.

Prioridades y próximos pasos
La primera serie de opciones de políticas no requiere cambios institucionales dentro de la OMC u otros acuerdos comerciales y contribuiría al intercambio de ideas en torno a una agenda estructurada. La segunda serie, en una agenda actualizada de cadenas de suministro, implica cambios en la manera en que los foros de negociación internacional trabajan o abordan las negociaciones. Estas opciones de naturaleza más sistemática podrían apuntar a un horizonte de tiempo más largo.

Opciones a corto plazo
El desarrollo y refinamiento de las herramientas del conocimiento requiere, por una parte, del compromiso de organizaciones como la OMC, OCDE, UNCTAD, International Trade Centre, Banco Mundial y bancos regionales de desarrollo para expandir el conjunto de datos TIVA y, por otra, del trabajo en conjunto con autoridades nacionales para desarrollar información de entrada y salida a fin de desarrollar informes regulares sobre el funcionamiento de las CGV.

Muchas de estas organizaciones ya incluyeron a las CGV como tema principal de interés dentro de sus investigaciones. De hecho, en enero de 2016 la OMC publicó nuevos perfiles estadísticos sobre las CGV para 61 economías y reunió una serie de indicadores comerciales sobre las CGV.

La Plataforma de desarrollo de las CGV es un proyecto mayor y necesitaría el impulso de un consorcio de instituciones que estudien políticas, organizaciones intergubernamentales o una combinación de ambas. Dicha recomendación se está llevando a buen término en la forma de un “Centro de investigación de cadenas globales de valor” que el Gobierno chino estableció en Beijing y que comenzó a operar de manera oficial a principios de 2016. Muchas organizaciones internacionales y universidades ya se apuntaron como socios de la iniciativa que seguro mejorará el entendimiento de las implicaciones de las CGV para el desarrollo.

Opciones a mediano plazo
Los analistas comerciales podrían encabezar los Consejos de cadenas de suministro, pero los Consejos deberían conformarse principalmente por empresas privadas, cuyos aportes comerciales serían esenciales para bosquejar la manera en que el proceso de formación de redes opere en los sector pertinentes.

De igual manera, un consorcio de organizaciones intergubernamentales podría establecer y convocar una Cumbre de cadenas de suministro, la que debería contar con la aceptación y apoyo del sector privado.

Con respecto a la segunda serie de opciones, el primer paso para poner en movimiento una agenda actualizada sobre cadenas de suministro para futuras negociaciones consistiría en una discusión sistemática que abarque todo el sistema de la OMC sobre los impactos de las CGV en la gobernanza de comercio internacional mediante la creación de un programa de trabajo sobre cadenas de valor y desarrollo. El proceso tendría que iniciarse desde adentro y estar encabezado por un grupo de miembros de la OMC.

Opciones a largo plazo
Las opciones para nuevos acuerdos de cooperación internacional y la adopción de un enfoque de cadena de suministro en las negociaciones es más ambicioso y requeriría de un amplio consenso entre los miembros de la OMC. Dada la diversidad de puntos de vista, sería viable avanzar sobre una base plurilateral.

De manera alternativa, algunos países podrían elegir acuerdos preferenciales como un terreno de prueba para nuevas disciplinas. De hecho, cada uno de los acuerdos megarregionales que están negociándose o se han cerrado tienen como uno de sus objetivos el funcionamiento de las CGV al momento de diseñar disciplinas comerciales relevantes.


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Stephenson, S. (2016). Trade governance frameworks in a world of global value chains. Geneva, Switzerland: ICTSD & WEF.

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