Facilitación del comercio y reglas de origen: una agenda pendiente

26 Mayo 2017

A partir de la firma de la Declaración de Bali en diciembre del 2013, el tema de facilitación del comercio alcanzó una notoria preponderancia y colocó en numerosas agendas comerciales la implementación, profundización e inclusive coordinación bilateral de los distintos mecanismos y acciones contemplados en la Declaración.

 

Los contenidos de los capítulos de procedimientos aduaneros de los acuerdos de Estados Unidos con los países centroamericanos, República Dominicana, Perú, Colombia y Panamá son similares con algunos de los contenidos de la Declaración. No obstante esta similitud, el estado actual muestra claramente que muchas de las recomendaciones de Bali se encuentran en un estado parcial o inicial de implementación[1].

 

Dado que frecuentemente se considera al tema de reglas de origen como una disciplina de escaso conocimiento y que aún genera dificultades entre los operadores comerciales, cabe preguntarse entonces cual es la situación de las reglas de origen desde la óptica de la facilitación del comercio.

 

Una posible respuesta a esta pregunta es que existe una agenda de temas pendientes para lograr la comprensión y correcta aplicación de las exigencias de origen, que a lo largo de los años se ha ido generando y acumulando.  La importancia de relacionar facilitación y origen se basa, entre otras características, en que: i) los requerimientos de origen se aplican en todas las operaciones comerciales preferenciales; ii) la importancia creciente del comercio negociado en el comercio total como consecuencia de la proliferación de los acuerdos comerciales; iii) la internacionalización de los procesos productivos, cada vez más dispersos geográficamente; y iv) las exigencias de administración y control que se derivan de los regímenes de origen negociados.

 

En general hay dos ámbitos donde se deberían considerar la desconexión existente entre facilitación y origen. El primero se vincula con la forma de abordar el tema de origen en la implementación de algunas de las herramientas que recomienda Bali. La segunda se relaciona con ciertos aspectos normativos del capítulo de origen que complican o confunden la correcta aplicación de sus exigencias. Las mejoras en estos aspectos podrían constituir una agenda de trabajo que repercutiría favorablemente en el comercio intrarregional y en el logro de concretos resultados en la facilitación del comercio. Muchas de ellas no son de difícil solución ni requieren grandes inversiones, por el contrario, pueden solucionarse a partir de la decisión política de resolverlas.

 

En parte, la situación mencionada en el párrafo anterior se debe a que no siempre se le da a origen la atención que requiere, sobre todo si se la compara con los esfuerzos y recursos que se destinan a otras actividades o disciplinas de los acuerdos. Pareciera que el desafío del tema de origen consiste en la negociación del régimen y que una vez logrado esto, los regímenes pueden utilizarse sin dificultad y sin requerir su actualización y adecuación, olvidándose del impacto que estas reglas tienen en los sectores productivos, en los organismos de aplicación y en los usuarios.

 

Esta situación, que no es nueva, genera una agenda pendiente de temas derivados de la forma como se están diseñando algunas herramientas incluidas en la Declaración de Bali y de aspectos más operativos vinculados por ejemplo con: i) uso y aplicación de las Nomenclaturas Arancelarias; ii) difusión y publicación de las normas; iii) claridad y coherencia normativa; iv) multiplicidad de acuerdos; y v) la negociación de manera unilateral por parte de algunos países de acuerdos con terceros países.

 

Algunos instrumentos para facilitar el comercio

 

A continuación, se comentará brevemente algunas de estas situaciones, cuya mejora podría contribuir a facilitar un comercio más seguro con menos errores, más ágil e inclusive con una mejor utilización de los instrumentos negociados.

 

Ventanillas Únicas de Comercio Exterior

La Declaración de Bali promueve el uso y aplicación de las Ventanillas Únicas de Comercio Exterior (VUCES) y del Operador Económico Autorizado (OEA). Al respecto cabe preguntarse si, en la implementación de ambas herramientas, se están teniendo en cuenta las exigencias vinculadas con origen. Por ejemplo, ¿cómo abordan las VUCES la disponibilidad de información actualizada de las exigencias de origen vinculadas con las nomenclaturas arancelarias, que más adelante se mencionan?

 

Para poder facilitar el comercio se requiere disponer de toda la información relacionada con las reglas de origen, actualizada a la versión vigente del Sistema Armonizado (SA), pero en la práctica, esto no siempre está disponible. En la implementación de las VUCES hay dos temas que no se vinculan ya que por un lado, se avanza en la coordinación del accionar de las instituciones y en las soluciones informáticas requeridas por la VUCE. Por el otro, no se considera la necesidad de actualizar las nomenclaturas arancelarias que necesita el operador cuando utiliza la VUCE para una operación preferencial.

 

Operador Económico Autorizado

Por su parte no siempre se controla a los productores-exportadores en el otorgamiento de la condición de OEA, si disponen o no de la capacidad productiva para elaborar los bienes de acuerdo con las exigencias de origen negociadas en los acuerdos. Una vez establecido el sistema de OEA, el subsiguiente paso consiste en el reconocimiento mutuo de estos operadores que se conceden los socios de un acuerdo. A lo largo de este proceso se desprende otra pregunta ¿se controla que esos OEA dispongan de la capacidad productiva para satisfacer las exigencias de origen que el acuerdo establece para exportar los productos con preferencias? Frecuentemente la respuesta es negativa. En ese contexto, ¿es factible darle el tratamiento expedito que el OEA busca, al momento de la importación por parte de un país socio de estos productos?

 

Con este comentario no se está proponiendo que las autoridades otorgantes del OEA deban asumir la responsabilidad en la declaración o verificación de origen de cada operación, sino simplemente constatar que el OEA dispone de capacidad tecnológica, cadena de abastecimiento de insumos y la requerida capacidad productiva como para elaborar productos originarios. 

 

Certificación de Origen Digital

Un caso parecido sucede con la Certificación de Origen Digital (COD). Los proyectos que actualmente están funcionando en América Latina de COD se enfocan adecuadamente en los desarrollos informáticos, pero no necesariamente aprovechan esta herramienta para mejorar sus sistemas de análisis de riesgo del comercio preferencial.  En efecto, para mejorar los sistemas de análisis de riesgo que promueve Bali, sería conveniente relacionar estos sistemas con la información de los COD.

 

Lamentablemente, en la práctica, estas relaciones no siempre existen y se tratan de manera independiente a punto tal que, en algunos comercios bilaterales en donde ya se está aplicando el COD, las aduanas importadoras no disponen de la capacidad para recibir o almacenar en bases de datos los archivos XML del COD.

 

Algunos aspectos de las normas de origen para facilitar el comercio

 

Vale la pena hacer algún comentario sobre aspectos relacionados con las normativas de origen que tampoco contribuyen con la facilitación, a saber:

 

La nomenclatura de las reglas específicas de origen

Su actualización y publicación, son aspectos importantes para lograr una adecuada facilitación del comercio. Sin embargo, a pesar de su importancia, en la mayoría de los acuerdos vigentes, las nomenclaturas constituyen aspectos olvidados pues son parcial o totalmente ignoradas.

 

Una actividad ineludible e indelegable de los gobiernos es mantener las reglas de origen actualizadas a la versión del SA vigente. Sin embargo, la mayoría de los regímenes de origen del continente americano tienen distintos niveles de desactualización a punto tal que no existen prácticamente regímenes de origen expresados en SA versión 2017. También son escasos en SA 2012 y existe un gran número en SA 2007, SA 2002 e inclusive algunos en SA1996.  Actualizar esta información no implica un cambio en las exigencias negociadas sino simplemente, adecuar la definición de la exigencia negociada a la estructura del nuevo SA vigente en cada país.

 

Cada uno de los operadores intervinientes en una exportación – entre ellos, los productores, exportadores, entidades certificadoras, aduanas de ambos países etc. – deben realizar este proceso de conversión. Este complejo proceso es inconsistente con el objetivo de facilitar el comercio pues a veces requiere de un conocimiento profundo de las nomenclaturas, de la mercancía y sus insumos que los operadores no poseen. El argumento de los gobiernos que justifican su inacción debido a falta de capacidad, implica suponer equivocadamente que los operadores privados y/o los funcionarios públicos involucrados en el control del origen de cada operación tengan el conocimiento requerido. Esta capacidad y conocimiento no existe entre los operadores y funcionarios involucrados.

 

Si el argumento en que se justifica esta desactualización es la falta de recursos económicos, debe recordarse que el costo de su adecuación es bajo. En efecto, el costo de realizar las equivalencias es mínimo, si se los compara con las inversiones que requieren otros instrumentos de facilitación del comercio como lo son las VUCES, OEA e inclusive el COD.

 

Como ejemplo cabe mencionar el caso de los 15 anexos de reglas específicas por productos vigentes en los regímenes de origen entre los cuatro países andinos y los cuatro países del Mercado Común del Sur (Mercosur). Estos anexos están negociados en la Nomenclatura de la Asociación Latinoamericana de Integración (NALADISA) basada en el Sistema Armonizado 96 y, desde su puesta en vigencia, no han sido nunca actualizados. Esto implica que para aplicar la regla de origen de un producto es necesario transponer sus exigencias de origen negociadas a través de cuatro nomenclaturas de NALADISA (de versión 96 a 2002, a 2007 a 2012 y a 2017) y posteriormente el resultado alcanzado convertirlo a la nomenclatura nacional vigente que se utiliza desde enero 2017 en cada país.  

 

Adicionalmente a esta desactualización cabe preguntarse después de más de cinco décadas de uso de la nomenclatura regional de la ALALC - ALADI (NABALAC- NALADISA), cuál es la ventaja de negociar origen en base a una nomenclatura distinta de todas las nacionales de sus países miembros. Generalizar la negociación de las reglas de origen usando el Sistema Armonizado como nomenclatura base, constituiría un primer paso para avanzar en la facilitación de comercio preferencial ya que se eliminaría una fuente de errores y discrepancias que surgen como consecuencia de los procesos de conversión e interpretación.

 

Publicación

Otra oportunidad para mejorar las nomenclaturas de las reglas de origen se vincula con su publicación. En la gran mayoría de los sitios en Internet donde los gobiernos publican los anexos de las reglas, no se informan en que versión del SA están expresadas las exigencias de origen. Esta falta de precisión además de no cumplir con las exigencias de lo establecido en la Declaración de Bali nuevamente atenta contra la facilitación del comercio y es fuente de errores por parte de los usuarios. 

 

Otra dificultad se deriva de la forma como se publican la actualización de los textos de acuerdos comerciales. Algunos de los acuerdos latinoamericanos, como los Acuerdos de Cooperación Económica (ACE) de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), comprenden varias decenas de protocolos adicionales que modifican parcial o totalmente el texto de los diferentes capítulos del acuerdo inicialmente negociado – entre ellos, las exigencias de origen de algunos productos. La forma actualmente en uso de publicar cada modificación en un protocolo diferente sirve para analizar la evolución del acuerdo, pero no facilita su uso. Si bien puede ser una facilidad para los negociadores mantener cada cambio de manera individual, para los usuarios constituye una complicación y falta de transparencia que no facilita el comercio y promueve errores.

 

Claridad y coherencia normativa

Los criterios de calificación de origen constituyen uno de los principales componentes del régimen de origen. Sin embargo, no siempre son definidos con precisión y contribuyen a generar errores. En efecto, existen acuerdos comerciales que basan la calificación de origen en conceptos que posteriormente no son claramente definidos, quedando librados a la interpretación del usuario.

 

Algunos ejemplos que pueden mencionarse son: i) establecer que la certificación de origen podrá ser emitida por el exportador o importador en base a la “confianza razonable” sobre el origen del producto, sin definir explícitamente qué se entiende por “confianza razonable”; ii) considerar que un producto que sufre una transformación sustancial es originario sin establecer el criterio de calificación o la forma de “medir” esta transformación; iii) no considerar como originarios los productos que se obtienen por procesos de simple ensamble o montajes, sin especificar cuáles son estos procesos; iv) el escaso uso de algunos conceptos y mecanismos como acumulación ampliada y resoluciones anticipadas muestra que los operadores no los conocen en profundidad; y v) los problemas de los usuarios para aplicar algunas de las fórmulas de cálculo de Valor de Contenido Regional demuestran que no se explican adecuadamente y sobre todo que se desconoce la manera como se calculan los valores que integran la fórmula.

 

Las situaciones comentadas no contribuyen a facilitar el comercio, por el contrario, lo entorpecen, pues no siempre existe sobre ellas una interpretación uniforme en cada uno de los países del acuerdo.

 

Por último, dos comentarios de carácter general que se vinculan con la correcta aplicación del origen. ¿En qué medida el tema de origen es considerado relevante al diseñar los programas de análisis de riesgo preferencial y cuántos son los recursos que asignan los países latinoamericanos a la verificación de origen? En general la mayoría de los países en sus sistemas de análisis de riesgo no asigna importancia a variables vinculadas con el comercio preferencial y algo similar ocurre con las estructuras y recursos humanos y económicos asignados a la verificación del origen de las mercancías preferenciales, una vez que las mismas han sido nacionalizadas e ingresadas al país. Sorprende ver los escasos recursos que se destinan a esta actividad en la mayoría de los países sobre todo si se considera la creciente participación del comercio preferencial en su comercio total. México constituye una excepción, pues desde hace tiempo ha desarrollado una importante estructura para la verificación de origen.

 

En síntesis

 

En mi opinión, actualizar, mejorar y precisar estos aspectos deberá formar parte de cualquier agenda tanto de facilitación del comercio de cada país, como de convergencia de acuerdos comerciales y de profundización de los proyectos de integración comercial, pues constituyen aspectos operativos que contribuyen a mejorar e incrementar el comercio y su forma de realización[2].

 

Estas medidas constituirán resultados concretos y de rápida realización que no requieren de muchos recursos y que sin duda disminuirán los errores, diferencias, disputas internacionales y ayudarán a disminuir las faltas y evasiones aduaneras de los acuerdos preferenciales. Asimismo, si bien muchas herramientas de facilitación se basan en importantes desarrollos informáticos no debe olvidarse que, para lograr su máximo aprovechamiento, se deberán desarrollarlos teniendo una visión global de las necesidades de la operación comercial, del potencial mismo de estas herramientas e inclusive de la totalidad de las recomendaciones de Bali.

 

* Rafael Cornejo es consultor en comercio internacional, experto en reglas de origen y facilitación de comercio. E-mail: rafaelcor3310@gmail.com.




[1]  Un ejemplo es la “Estrategia Centroamericana de Facilitación de Comercio y Competitividad con especial énfasis en la gestión Coordinada de Frontera”, aprobada en octubre del 2015 y elaborada por estos países con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por su sigla en inglés).

[2] Para mayor detalle, ver el informe “Estrategias y mecanismos para la convergencia de los acuerdos comerciales en América Latina”, de Rafael Cornejo (en proceso de publicación por parte del BID). 

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26 Mayo 2017
El artículo argumenta que, si bien los cuatro miembros fundadores del MERCOSUR se han adherido a la categoría de compromisos más exigente del AFC de la OMC, aún quedan reformas nacionales y regionales pendientes para alcanzar un estándar adecuado a las necesidades del comercio internacional actual.
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26 Mayo 2017
Los indicadores actualizados de facilitación del comercio elaborados por la OCDE son un instrumento muy útil para implementar las once áreas cubiertas por el AFC. El artículo identifica aquellas áreas donde América Latina tiene un buen desempeño, así como aquellas que aún son un reto para alcanzar los objetivos del AFC.
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