Facilitación de inversiones: una agenda multilateral

5 Junio 2018

El 29 de marzo de 2018, se cumplió un año desde que el tema "facilitación de inversiones" fue formalmente tratado por primera vez en la Organización Mundial del Comercio (OMC). En este corto período, el asunto evolucionó con una velocidad pocas veces presenciada en la Organización. Esta trayectoria es particularmente impresionante si se tienen en cuenta los antecedentes de este asunto a nivel multilateral[1].

 

Primera fase (1995-2004)

 

La “inversión” ya figura parcialmente en el marco normativo de la OMC – por ejemplo, en el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS, por su sigla en inglés) y en el Acuerdo sobre Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio (TRIMs, por su sigla en inglés). Además, fue uno de los cuatro temas incluidos en la agenda de la OMC en 1996, a través del párrafo 20 de la Declaración Ministerial de Singapur (WT/MIN(96)DEC), junto con“política de competencia”,“transparencia en las compras gubernamentales” y "facilitación del comercio".

 

Durante el período en que fue discutido en la OMC, los países desarrollados fueron quienes mostraron un interés particular en el asunto: no sólo impulsaban las discusiones en el ámbito del Grupo de Trabajo sobre Comercio e Inversiones, sino que eran los responsables de la mayor parte de las propuestas circuladas. Además, varios de los temas discutidos – especialmente aquellos relacionados con el acceso a mercados – coincidían con aquellos que estaban siendo negociados en el marco del Acuerdo Multilateral de Inversiones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

 

La decisión del Consejo General de la OMC (WT/L/579) en 2004 de suspender la discusión de los temas de Singapur hasta la conclusión de la Ronda de Doha marcó el final de la primera fase del tema de “inversiones” en la OMC.

 

Segunda fase (2016-2018)

 

En octubre de 2016, India circuló una nota conceptual (S/WPDR/W/55) sobre un posible Acuerdo de Facilitación de Comercio en Servicios (TFS, por su sigla en inglés). Los indios reconocían que el Acuerdo de Facilitación del Comercio (TFA, por su sigla en inglés) había sido un hito en el área del comercio de bienes e indicaron la necesidad de un acuerdo equivalente para servicios, de manera de reducir los costos de transacción asociados a barreras administrativas y regulaciones innecesarias en el comercio de servicios. La nota conceptual fue complementada, en noviembre de 2016, por otra propuesta (S/WPDR/W/57) que detallaba los posibles elementos del TFS. Por último, el mismo día en que el TFA entró en vigor (22 de febrero de 2017), India circuló un borrador de texto legal del TFS (S/C/W/372).

 

Queda claro que la iniciativa india correspondía, en la práctica, a una propuesta de facilitación de inversiones en el ámbito de los servicios, dado que la propuesta trataba todos los modos de prestación de servicios previstos en el GATS, incluido el modo 3 (presencia comercial).

 

Sin embargo, Rusia circuló, en marzo de 2017, la primera contribución escrita específica (JOB/GC/120) sobre facilitación de inversiones en la OMC. En ella, los rusos sostenían que "una discusión sobre las reglas multilaterales coherentes de facilitación de inversiones es necesaria para mejorar aún más el ambiente de inversiones entre los países de la OMC y aumentar su eficiencia tanto para inversores como para los países receptores de las inversiones". Un enfoque semejante (JOB/GC/121) fue respaldado por los países del MIKTA (sigla en inglés para México, Indonesia, Corea del Sur, Turquía y Australia) y posteriormente por China, que circuló su contribución (JOB/GC/123) sobre facilitación de inversiones. Por último, Brasil y Argentina prepararon un documento (JOB/GC/124) enumerando los posibles elementos de un instrumento multilateral sobre el asunto.

 

Además de las contribuciones mencionadas, la iniciativa china de crear un grupo informal de "Amigos de la Facilitación de Inversiones para el Desarrollo (FIFD, por su sigla en inglés) y el inicio de un diálogo informal sobre el tema (JOB/GC/122) constituyeron también desdoblamientos importantes en materia de facilitación de inversiones en la OMC a lo largo de 2017[2].

 

El éxito del "Foro de Alto Nivel sobre Comercio y Facilitación de Inversiones para el Desarrollo", realizado en noviembre de 2017, constituyó una clara indicación de que la facilitación de inversiones constituye un tema de interés para los países en desarrollo[3]. Lo mismo puede decirse con relación a la Declaración Presidencial de Buenos Aires (WT/MIN(17)/53), adoptada por Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guyana, México, Paraguay, Perú, Surinam y Uruguay a los márgenes de la 11ª Conferencia Ministerial de la OMC (MC11, por su sigla en inglés), en diciembre de 2017.

 

El principal marco en materia de facilitación de inversiones, sin embargo, fue la Declaración Ministerial Conjunta sobre Facilitación de Inversiones para el Desarrollo (WT/MIN(17)/59) – considerada como el certificado de nacimiento del tema a nivel multilateral. Aprobado durante la MC11 (WT/MIN(17)/60), el documento recibió el apoyo formal de 70 miembros de la OMC, entre los que están representados prácticamente todos los grupos informales actuantes en la Organización: países de menor desarrollo relativo (PMDR); Grupo Africano; países desarrollados; países en desarrollo; BRICS; Alianza Bolivariana; Países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP); y economías pequeñas y vulnerables (SVEs, por su sigla en inglés)[4]. La cantidad y diversidad de los copatrocinadores alejan eventuales dudas cuanto a la limitación en el interés o a la ausencia de legitimidad del tema.

 

Algunos aspectos específicos de la Declaración Ministerial merecen ser destacados. El primero es la naturaleza de la "discusión estructurada" sugerida: "desarrollar un marco multilateral de facilitación de inversiones"[5]. Así, aunque la Declaración tenga una naturaleza plurilateral – sólo un subgrupo de los 164 miembros de la OMC firmó el documento –, el objetivo es su alcance multilateral. A diferencia de otras iniciativas con objetivos claramente plurilaterales – como el Acuerdo sobre el Comercio de Servicios (TISA, por su sigla en inglés), la Declaración Ministerial Conjunta sobre Facilitación de Inversiones para el Desarrollo establece un proceso que está abierto a la participación de todos los miembros. Se trata, pues, de una iniciativa que podría ser descrita como "pro-multilateral".

 

Un segundo aspecto que debe subrayarse es la utilización de una definición negativa para delimitar el concepto de facilitación de inversiones. Los ministros fueron claros al determinar que acceso a mercados, protección de inversiones (incluyendo expropiación) y el mecanismo de solución de controversias inversor-Estado (ISDS, por su sigla en inglés) son temas que no deben incluirse en las discusiones sobre facilitación de inversiones. Precisamente por excluir los aspectos que se mostraron "tóxicos" para las discusiones en el pasado, "facilitación de inversiones" se convierte en un asunto distinto de "inversiones" como tema de Singapur.

 

Este enfoque negativo fue complementado por otro, de naturaleza positiva, basado en la identificación de áreas temáticas que deberán orientar la discusión estructurada: "mejorar la transparencia y la previsibilidad de las medidas que afectan las inversiones; optimizar y acelerar los procedimientos y las exigencias administrativas; y mejorar la cooperación internacional, el intercambio de información, el intercambio de experiencias de mejores prácticas y las relaciones con todos los actores implicados, incluyendo la prevención de disputas. Además, se acordó que las discusiones deberán contribuir a aclarar la relación del marco normativo sugerido para facilitar las inversiones con: i) las disciplinas existentes en la OMC; ii) los compromisos internacionales que los miembros ya tienen en esta materia; y iii) los trabajos sobre facilitación de inversiones que ya se están llevando a cabo en otros foros internacionales.

 

Cuestiones para un posible Acuerdo de Facilitación de Inversiones

 

Con base en su experiencia en los Acuerdos de Cooperación y Facilitación de Inversiones (ACFI) celebrados desde 2015, y con el objetivo de contribuir a un debate concreto y sustantivo sobre el contenido y la forma de un eventual marco normativo sobre facilitación de inversiones, Brasil circuló, en febrero de 2018, el borrador de un Acuerdo de Facilitación de Inversiones (JOB/GC/169)[6].

 

El enfoque brasileño se limita al nivel federal/nacional de gobierno y se refiere sólo a las inversiones extranjeras directas (IED) – las inversiones de cartera, por ejemplo, no están amparadas por las disciplinas sugeridas por Brasil. De la misma forma, el Acuerdo no engloba eventuales necesidades de mano de obra extranjera, aunque sea especializada o temporal, asociadas a determinado proyecto de inversión. Adicionalmente, la propuesta brasileña no interfiere con las competencias de las diversas agencias nacionales involucradas en la regulación de inversiones y tampoco condiciona o determina políticas públicas en la materia.

 

A diferencia de los tradicionales acuerdos bilaterales de inversión (BIT, por su sigla en inglés), más orientados a la protección de los intereses de los inversores extranjeros, este borrador se basa en el establecimiento de una asociación más equilibrada y sostenible entre inversores y gobiernos en materia de derechos y obligaciones, teniendo en cuenta los intereses tanto de los países receptores de inversiones como de los países "exportadores" de IED. El texto del acuerdo sugerido por Brasil permite la identificación y el establecimiento de agendas temáticas de interés común, así como la creación de grupos de trabajo para tratar asuntos de interés de diferentes grupos de miembros actuantes en la OMC.

 

Es importante señalar que, aunque la propuesta brasileña incluya la creación de una Ventanilla Única Electrónica para inversores (SEW, por su sigla en inglés), se trata de un dispositivo con una finalidad distinta de aquella normalmente utilizada por agencias nacionales de promoción de inversiones. En ese sentido, la facilitación de inversiones a que hace referencia Brasil no se reduce a iniciativas que pretenden, en un sentido amplio, facilitar y promover inversiones[7].

 

La ventanilla única electrónica sugerida por Brasil es un instrumento importante para que los futuros puntos focales nacionales responsables de la aplicación del Acuerdo puedan ejercer con satisfacción varias de sus atribuciones. Básicamente, la SEW tiene por objetivo permitir la integración de los trámites gubernamentales en materia de inversiones, sin que ninguna agencia reguladora tenga que renunciar a sus competencias en el asunto. Se trata, en realidad, de la sustitución de las múltiples interacciones que los inversores deben tener actualmente con las distintas agencias gubernamentales por una única forma de interacción (“single entry point”). Por otro lado, la SEW podría describirse como la adopción de un "frente digital" por parte de los puntos de contacto ya notificados por los miembros (S/ENQ/78/Rev.16), al amparo de los Artículos III.4 y IV.2 del GATS[8].

 

En términos de los desafíos para implementar una SEW, se debe tener en cuenta que esta no es más que un sitio electrónico oficial con diferentes "funcionalidades". Por ejemplo, de acuerdo con la Global Enterprise Registration, una SEW plena debe poseer las siguientes atribuciones: i) servir como portal de informaciones para inversores; ii) posibilitar la realización de todos los procedimientos administrativos por vía electrónica; iii) permitir el envío electrónico de todos los documentos necesarios para la realización de las inversiones; y iv) permitir el pago de tasas asociadas a la realización de la inversión[9]. Considerando que los 164 miembros de la OMC poseen sitios electrónicos oficiales y que sólo siete no disponen de un sitio electrónico oficial dedicado exclusivamente a las inversiones, se llega a la conclusión de que cada miembro de la OMC ya se encuentra, de cierta manera, transitando alguna etapa del establecimiento de una ventanilla única para inversiones[10].

 

Consideraciones finales

 

Si bien el tema "inversiones" no es propiamente "nuevo" en la OMC, la discusión sobre la facilitación de inversiones es reciente y encuentra una importante inspiración en el Acuerdo de Facilitación de Comercio y en la propuesta de un Acuerdo de Facilitación del Comercio de Servicios de la India. Con la iniciativa rusa, se inició una nueva etapa en la discusión del tema a nivel multilateral. Resulta fundamental para este nuevo ciclo de discusiones la exclusión explícita de los temas polémicos de acceso a mercados, protección de inversiones y el mecanismo de solución de controversias inversor-Estado. Igualmente, a diferencia del pasado, el tema se caracteriza por una agenda de interés para los países en desarrollo, y no solamente de países desarrollados. La propuesta brasileña – fuertemente anclada en la experiencia nacional con los ACFIs y en línea con los intereses manifestados por el sector privado brasileño – fue elaborada de manera poco intrusiva en términos de "policy space" y no señala ninguna reglamentación o política óptima a ser adoptada por todos los países.

 

* Felipe Hees es diplomático, ministro en la Misión de Brasil junto a la OMC en Ginebra.

 

[1] Las opiniones expresadas en este artículo son de carácter personal y no representan necesariamente las posiciones del gobierno brasileño.

[2] El Grupo está formado por: Argentina, Brasil, Kazajistán, Chile, China, Colombia, Corea del Sur, Gambia, Guatemala, Hong Kong, Liberia, Mauritania, México, Nigeria, Pakistán, Qatar y Uruguay.

[3] Realizado en Abuja (Nigeria), el encuentro contó con la participación de líderes empresariales y representantes de gobierno de más de 30 países africanos y resultó en la Declaración de Abuja, circulada en la OMC como documento WT/MIN(17)/4.

[4] Para que se tenga un margen de comparación, el mismo número de miembros de la OMC apoyó formalmente la Declaración Ministerial de comercio electrónico.

[5] La primera reunión de la discusión estructurada tuvo lugar el 13 de marzo y contó con la presencia de representantes de 86 delegaciones, 27 de las cuales no apoyaron la declaración conjunta de Buenos Aires.

[6] Véase: Hees, Felipe; Cavalcante, Pedro Mendonça; Paranhos, Pedro Barreto da Rocha. Key aspects for a multilateral outcome on investment facilitation: A Brazilian perspective. ICTSD, 8 May 2018. Disponível em: <https://bit.ly/2rr3kZK>. Véase también: Hees, Felipe; Cavalcante, Pedro Mendonça; Paranhos, Pedro Barreto da Rocha. Thee Cooperation and Facilitation Investment Agreement (CFIA) in the context of the discussions on the reform f the ISDS system. In: South Center Investment Policy Brief, No. 11, May 2018.

[7] Véase: Hees, Felipe; Paranhos, Pedro Barreto da Rocha. Investment facilitation: moving beyond the promotion of investment. In: Columbia FDI Perspectives, 2018 (futuramente).

[8] Con excepción de Malawi, Senegal y Uganda, los demás miembros de la OMC sólo notificaron un punto focal para todos los sectores y subsectores de la Clasificación Sectorial de Servicios.

[9] Se trata de una iniciativa de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por su sigla en inglés). Para saber más, haga clic aquí: https://ger.co/

[10] Sólo Dinamarca, Estonia, Nueva Zelanda, Omán y Suiza tienen una SEW plena, con todos los atributos sugeridos por la UNCTAD. Además de estos cinco países, otros 25 (en su mayoría, países en desarrollo) están en proceso de implementación de una SEW con las características descritas arriba.

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