Facilitación 2.0: posibilitando el comercio en la era digital

31 Julio 2018

Un año después de su entrada en vigor, el Acuerdo de Facilitación del Comercio (TFA, por su sigla en inglés) ha dado aire a la agenda de reformas de la política comercial. Ratificado por cuatro de cada cinco miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC), la experiencia del TFA constituye un caso convincente para la negociación de normas que faciliten el comercio. Según los datos de la OMC, la plena aplicación del TFA podría reducir los costos del comercio mundial en un promedio del 14,3%, con mayores ganancias para las pequeñas y medianas empresas de los países en desarrollo y menos adelantados[1].

 

La nueva frontera en la facilitación del comercio

 

Si bien importante, el actual TFA abarca exclusivamente el comercio de bienes físicos y deja afuera gran parte de lo que cada vez importa más en los modernos modelos de producción y desarrollo económico. Los nuevos y cambiantes modelos comerciales, las estructuras de producción y los objetivos de política revelan una nueva frontera de objetivos para la facilitación. Los procedimientos simplificados y armonizados en ámbitos clave de las políticas comerciales (inversión, servicios y comercio electrónico) son el paso siguiente para garantizar que la OMC responda eficazmente a los imperativos económicos y de desarrollo del siglo XXI y reafirme la relevancia y centralidad del sistema de normas multilaterales.

 

La expansión de la agenda de facilitación del comercio, expresada como Facilitación 2.0, es crítica en un momento de reorganización industrial y social global. En la era digital, cuestiones como el comercio electrónico, la inversión y los servicios se han convertido en el centro de la política económica por su potencial para promover el crecimiento inclusivo, fomentar el desarrollo sostenible y generar empleos bien remunerados que permitan romper los ciclos de pobreza.

 

La actualización de la Facilitación 2.0 tornaría más fácil la atracción y el direccionamiento de inversiones productivas para impulsar el nexo entre bienes, servicios y conocimiento. En un mundo cada vez más integrado, la complejidad requiere una facilitación receptiva y más completa. La fragmentación de los procesos de producción en numerosos países se basa en nichos estrechos de especialización y negociación de tareas, alimentados por flujos agrupados o individuales de bienes, servicios, inversiones, conocimiento y otros componentes tecnológicos, intangibles o digitales.

 

Con la mayor parte de la producción económica global organizada a través de cadenas de valor, es probable que los productos crucen las jurisdicciones y las fronteras varias veces antes de llegar a un destino final. Estos pasajes intensivos por las aduanas precisan mecanismos bien aceitados, con una mínima fricción administrativa y reglamentaria antes y después de la frontera. Los costos del comercio son un factor determinante para las empresas cuando adquieren o construyen sus instalaciones de producción y ensamblaje en determinados países. Además, las últimas tecnologías están en proceso de interrupción o incorporación a los ciclos de producción y consumo, incluida la inteligencia artificial, la automatización y la cadena de bloques (blockchain) – lo que intensifica el sentido de urgencia para hacer que el cruce de fronteras sea más adecuado y eficiente.

 

Los ingredientes del TFA

 

Una mirada al TFA revela una base sólida sobre la cual asentar futuras iniciativas relacionadas con el comercio electrónico, los servicios, la inversión y los bienes. El Acuerdo establece un conjunto de requisitos multilaterales vinculantes, que poseen como columna vertebral los principios de transparencia y no discriminación. El TFA también prevé medidas multidimensionales, estableciendo las modificaciones institucionales necesarias en la OMC y a nivel nacional. Por medio del Comité de Facilitación del Comercio, los miembros pueden compartir experiencias, consultar sobre el funcionamiento del Acuerdo y el avance en sus objetivos. El TFA también ordena el establecimiento de un comité nacional de facilitación del comercio por cada miembro, o la designación de un mecanismo existente, a fin de supervisar la implementación y facilitar la cooperación interna. Además, los miembros están obligados a la autoevaluación y a la presentación de los resultados al Comité de la OMC.

 

El TFA ya muestra áreas de compatibilidad con aquello que requiere la nueva economía. El Acuerdo determina un enfoque específico con relación a los procedimientos y las normas globales claves en un mundo de cadenas globales de valor (CGV). El TFA fomenta el uso de estándares internacionales e insta a los miembros a compartir información y sus mejores prácticas para la implementación.

 

Al diferenciar entre niveles de capacidades y capacidad, el TFA ofrece lecciones vitales para el sistema multilateral de comercio[2]. Posee un mecanismo innovador, basado en calendarios escalonados de implementación y asistencia técnica para los miembros que se encuentran en diferentes etapas de desarrollo. Este nuevo modelo vincula directamente, por primera vez desde el establecimiento de la OMC, el requisito de implementación del Acuerdo con la capacidad del país para efectivamente hacerlo. A través de este método de diferenciación de variables, el TFA posee la flexibilidad necesaria que la elaboración de reglas requiere para avanzar.

 

El Acuerdo ofrece protecciones adicionales para los países en desarrollo y menos adelantados (PMA). Por ejemplo, otorga a estos últimos exenciones del Entendimiento sobre Solución de Diferencias (ESD) de la OMC durante seis años respecto de las disposiciones para su promulgación inmediata, y ocho años sobre las que se aplicarán después de un período de transición y sobre aquellas que requieren asistencia. Además, se alienta a los miembros a ejercer "la debida moderación" y mostrar consideración al plantear disputas con los PMA, independientemente del período de gracia mencionado. Los miembros con dificultades para poner en práctica las disposiciones más allá del tiempo de transición permitido pueden recibir un período extendido de implementación, o tener su caso evaluado por un grupo de expertos ad hoc, que realizará una recomendación.

 

Comprendiendo el impacto de la Facilitación 2.0

 

Las redes mundiales de producción involucran una mayor interacción con las instituciones nacionales y las redes de logística, suministros o conocimiento. Las barreras políticas, legales o procedimentales – o la falta de ellas – obstaculizan innecesariamente las transacciones transfronterizas. La Facilitación 2.0 apunta a hacer más operatorios los marcos regulatorios nacionales y a dar una mayor coherencia a los acuerdos comerciales que rigen los diferentes componentes de la nueva economía. Los componentes de la Facilitación 2.0 están estrechamente entrelazados, y sólo pueden ofrecer resultados óptimos cuando su diseño e implementación son coherentes y sinérgicos.

 

La Internet reduce los costos operativos, permitiendo a las empresas acceder a los mercados mundiales. Al permitir una mayor participación, el comercio electrónico acarrea un inmenso potencial de desarrollo y oportunidades para un crecimiento inclusivo. La falta de una reglamentación coherente en relación con este tipo de comercio implica costos y demoras. Facilitar el comercio electrónico implica fomentar un entorno normativo transparente, seguro y predecible. Esto incluye la despapelización de los envíos de comercio electrónico, un mejor acceso a la financiación, la protección del consumidor y la identificación de vacíos legales para los productores.

 

Agregar un componente de facilitación a los servicios tendría como objetivo reducir los procedimientos opacos y otros cuellos de botella que enfrentan los servicios y sus proveedores. En este punto, los esfuerzos podrían incluir racionalizar el establecimiento de subsidiarias o sucursales a través de una "ventanilla única" para proveedores de servicios extranjeros, facilitar el movimiento de proveedores de servicios a través de fronteras mediante procedimientos de visa simplificados, o asegurar que las reglas tributarias no estén diseñadas de forma tal de desfavorecer a los proveedores extranjeros de servicios.

 

A su vez, la difusión de tecnologías y conocimientos a través de las fronteras requiere flujos de inversión extranjera directa. La facilitación de la inversión tiene como objetivo ayudar a los países a atraer inversiones y beneficiarse de ellas, contrarrestar regulaciones excesivas y sistemas legales débiles, reducir costos de transporte, procedimientos onerosos de concesión de licencias y fomentar la competencia en el mercado. La inversión impulsa las exportaciones, por lo que la facilitación de las inversiones complementa la facilitación del comercio a fin de insertarse en los mercados globales.

 

Si bien son costosos para las empresas y utilizan recursos del gobierno, la adopción de procedimientos y el uso de documentación son elementos esenciales para el comercio. El Acuerdo sobre Barreras Técnicas al Comercio (TBT, por su sigla en inglés) y el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SPS, por su sigla en inglés) regulan estos casos a fin de que tales medidas brinden la protección deseada y no restrinjan el comercio por demás.

 

En muchos sentidos, el TFA es complementario de los Acuerdos TBT y SPS, o superador en algunos aspectos. Esta superposición y los conflictos resultantes se rigen en el TFA con la cláusula de que "nada de lo dispuesto en el presente Acuerdo se interpretará en el sentido de que reduce las obligaciones que corresponden a los Miembros" en virtud de los Acuerdos TBT y SPS.

 

Todavía queda mucho por hacer para aclarar la intersección de estos acuerdos y fomentar la coherencia entre ellos. El TFA puede reducir los costos de cumplimiento de las medidas sanitarias y fitosanitarias para los países en desarrollo y los PMA[3], ayudando a evitar demoras en la frontera e incertidumbre ante los controles de este tipo. El Acuerdo estipula la cooperación interinstitucional tanto a nivel nacional como en los pasos fronterizos, la coordinación de los procedimientos, la alineación del horario de trabajo y la utilización de instalaciones comunes. También exige el establecimiento de ventanillas únicas. Las disposiciones del TFA orientadas a mejorar y simplificar los procedimientos de prueba e inspección para reducir el tiempo de acceso al mercado inciden en las SPS (Artículos 5, 7, 8 y 12), proporcionando orientación a las autoridades para inspeccionar productos alimenticios y muestras de productos, dando prioridad y un almacenamiento cuidadoso durante el examen de productos perecederos.

 

La Facilitación 2.0 también considerará políticas transversales, como la innovación hacia un flujo de ideas y conocimientos sin obstáculos a través de las fronteras; y la solución de disputas – clave para garantizar la aplicabilidad y la rendición de cuentas para cada área en cuestión.

 

Hacia la Facilitación 2.0

 

Existe un conjunto de opciones sobre cómo se podría articular la Facilitación 2.0 para avanzar en la agenda. Los marcos conceptuales para este proceso podrían alcanzar toda la OMC, aprovechando y aclarando la aplicación de ciertas normas en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS, por su sigla en inglés) y en acuerdos como el TBT y SPS. Esto podría realizarse a través de un mayor grado de alcance del TFA, o bien mediante negociaciones en cada componente por separado.

 

La Facilitación 2.0 es, por naturaleza, un desafío multidimensional, que implica una reforma institucional unilateral, políticas comerciales coherentes e iniciativas pluripartidistas en diferentes foros internacionales, incluidos la OMC y los acuerdos regionales de comercio. Reducir los costos del comercio y la inversión es diferente a reducir un arancel: se necesita un cambio de comportamiento y una acción colectiva diligente hacia la implementación para cosechar los beneficios económicos. Una vez que las reglas están en su lugar, su realización depende de una cultura de cumplimiento y un entorno empresarial propicio en el país. Los ministros de Comercio del G20 han respaldado una reforma de las políticas nacionales para reducir los costos comerciales[4] – algo que la Facilitación 2.0 no debe descuidar.

 

Algunos de los componentes de la Facilitación 2.0 ya forman parte de la discusión multilateral. A través de las propuestas existentes sobre comercio electrónico, facilitación de inversiones, facilitación de los servicios y reglamentación nacional en materia de servicios, los miembros de la OMC han empezado a abordar algunos de los temas comerciales relacionados con la Facilitación 2.0. Además, las declaraciones ministeriales conjuntas realizadas en la XI Conferencia Ministerial de la OMC sobre facilitación de inversiones, comercio electrónico y reglamentación nacional de servicios son indicativas del eventual avance de las conversaciones comerciales relacionadas con la Facilitación 2.0 en la OMC. Sobre la base de la experiencia del TFA, los temas que se debaten en otras áreas de la OMC podrían incorporarse nuevamente, revitalizando la conversación y centrándose así en los aspectos de facilitación que gozan de amplio acuerdo.

 

La Facilitación 2.0 también deberá tener en cuenta las áreas en las que la facilitación del comercio ha focalizado en la elaboración de normas a nivel regional. El alcance, la profundidad y la sofisticación de estas disposiciones en los acuerdos regionales de comercio han crecido enormemente desde que comenzaron a incorporarse regularmente a fines de la década de 1990[5].

 

Los primeros intentos por incorporar la facilitación del comercio a los acuerdos regionales de comercio fueron limitados, estableciendo reglas básicas de transparencia y reformas aduaneras simples. La difusión de los aspectos de facilitación del comercio en estos acuerdos requiere un esfuerzo concertado para evitar la superposición de tratados a nivel regional y multilateral. Por medio de la iniciativa RTA ExChange[6], implementada conjuntamente con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sostenible (ICTSD, por su sigla en inglés) está analizando cómo los acuerdos regionales de comercio han abordado algunos de los elementos de la Facilitación 2.0. Esto permitiría a los negociadores y a los diseñadores de políticas identificar las mejores prácticas, compartir experiencias y, finalmente, integrar los mecanismos de coherencia en el marco de las futuras conversaciones comerciales.

 

Dónde comienza y termina la Facilitación 2.0

 

La Facilitación 2.0 operará a nivel de marcos conceptuales de políticas, y el esfuerzo se centrará en lograr una solución multilateral coherente anclada en el TFA y en contrarrestar la fragmentación entre las diferentes partes interesadas.

 

La Facilitation 2.0 no busca establecer estándares ni asegurar la coherencia en el desarrollo de los mismo – el Centro de las Naciones Unidas para la Facilitación del Comercio y el Negocio Electrónico (UN/CEFACT, por su sigla en inglés) ya está trabajando en ello. Tampoco busca enfocarse exclusivamente en las reformas a nivel nacional, como ocurre con los indicadores de facilitación del comercio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Además, la Facilitation 2.0 no se centra en la identificación de necesidades como hace la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por su sigla en inglés), ni proporciona asistencia a los países en la implementación del TFA, como hace el Programa de Facilitación del Comecio del Banco Mundial y la Organización Mundial de Aduanas (WCO, por su sigla en inglés). Tampoco pretende desempeñar un papel de intermediario en la identificación de cuellos de botella en la cadena de suministro, como hace la Alianza Mundial para la Facilitación del Comercio.

 

Con un enfoque behind the border, la Facilitación 2.0 puede contribuir al progreso de agendas como la de cooperación regulatoria. Los obstáculos más profundos al comercio transfronterizo pueden derivarse de las incompatibilidades en las regulaciones de diferentes jurisdicciones en un contexto de CGV.

 

Resulta necesario seguir trabajando en la reglamentación internacional de forma tal de incentivar el comercio electrónico, la inversión y el comercio de bienes y servicios. Con la flexibilidad del TFA, los miembros podrían enfocarse en temas de gran potencial para el desarrollo sostenible al acordar previamente los aspectos de facilitación. La Facilitación 2.0 representa el paso siguiente para garantizar que los beneficios de la nueva economía se acumulen, no sólo para los consumidores, sino también para la economía en su conjunto.

 

* Ricardo Meléndez-Ortizes el director ejecutivo del International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD).




[1] Disponible en: <https://bit.ly/1S9ZYhA>.

[2] Véase: <https://bit.ly/2LNa77X>.

[3] Véase: <https://bit.ly/2Lr5wMM>.

[4] Véase: <https://bit.ly/2uPdhBM>.

[5] Véase: <https://bit.ly/2uQ09w7>.

[6] Véase: <https://bit.ly/2JXzcLJ>.

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