En medio de un entorno frágil, los ministros ponderan el futuro del comercio y su contribución a la sostenibilidad

7 Diciembre 2017

Negociadores, ministros de Comercio y miles de empresarios y líderes de la sociedad civil se reunirán en Buenos Aires (Argentina) para la undécima Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC). La ocasión marcará la inédita celebración de una reunión de alto nivel de la OMC en América del Sur.

 

La Conferencia Ministerial de este año se produce en un momento de cambio para el sistema multilateral de comercio, que en octubre pasado celebró el 70º aniversario del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por su sigla en inglés). La agenda de negociación que se debate en la OMC para la Ministerial de Buenos Aires es relativamente limitada. Las áreas en las que los ministros podrían llegar a un acuerdo, con diversos grados de ambición, incluyen agricultura, comercio electrónico, pesca y cuestiones relacionadas con las pequeñas y medianas empresas. También existe la posibilidad de que se produzcan derivaciones voluntarias y plurilaterales en asuntos importantes, como los subsidios a los combustibles fósiles y cuestiones de género.

 

Todas estas iniciativas requerirán un esfuerzo considerable si la intención es alcanzar un resultado concreto. A pesar de una mayor actividad en Ginebra y una avalancha de propuestas en los últimos meses, la capacidad de los negociadores para cruzar la línea de llegada o trazar un rumbo para el trabajo futuro de la OMC sigue siendo incierta debido a desafíos técnicos y políticos. No menos importantes son las cuestiones sistémicas relacionadas con el funcionamiento del sistema multilateral de comercio, como el desacuerdo sobre el papel del Órgano de Apelaciones – y que, aunque no están en la agenda formal de negociación, probablemente desempeñarán un papel influyente en las conversaciones.

 

En contraste con estas expectativas silenciosas, hay demandas crecientes para que el sistema multilateral de comercio responda a un mundo que cambia rápidamente. Asimismo, es creciente la demanda para que sus miembros se involucren de manera efectiva en la actualización de un sistema basado en reglas que cumpla con los objetivos del desarrollo sostenible, como se reconoce en el preámbulo del Acuerdo de Marrakech – el Acuerdo que establece la OMC. La Agenda 2030 de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible y el Acuerdo Climático de París proporcionan un marco en el que se pueden alinear estos esfuerzos, y varias partes interesadas han pedido aprovechar este oportuno momento para utilizar la estructura de la OMC para crear bienes públicos globales. También advierten que la falta de avances podría poner a prueba la capacidad de recuperación del sistema a largo plazo, representando la pérdida de una valiosa oportunidad de cambio.

 

Mientras tanto, la Conferencia Ministerial de la OMC ocurrirá justo cuando Argentina comienza su presidencia del G20. La decisión del gobierno argentino de recibir ambos eventos de alto nivel presenta una oportunidad para avanzar en el liderazgo en temas comerciales. Al mismo tiempo, la iniciativa podrá generar sinergia entre los organismos.

 

Un entorno global volátil

 

El contexto político-económico en el que se desarrollará la Ministerial de Buenos Aires puede caracterizarse como incierto, incluso volátil. La ansiedad de individuos y comunidades por los efectos de la globalización, junto con las dislocaciones y el ritmo desigual de recuperación desde la crisis financiera de 2007-08, se ha canalizado en los últimos meses hacia diferentes tipos de nacionalismo  político y económico – especialmente en Estados Unidos, pero también en elecciones recientes en países de la Unión Europea (UE).

 

Mientras tanto, el centro de gravedad económica mundial continúa su cambio inexorable hacia las regiones emergentes, especialmente Asia, donde China asume gradualmente el manto de campeón de la globalización. Ambas dinámicas han alterado los patrones de liderazgo dentro del orden económico internacional liberal de la posguerra, generando cierta inestabilidad y fricciones en el sistema. Los debates sobre lo que constituye un comercio libre, justo y recíproco, y el tirón de los enfoques para las relaciones comerciales basados en el poder y en la lógica de los “juegos de suma cero” son algunas de las manifestaciones más visibles de este nuevo escenario.

 

Existe la sensación de que el sistema multilateral de comercio podría experimentar un profundo cambio. El impulso hacia una integración más profunda por medio de iniciativas regionales continúa a un ritmo acelerado, ya que los esfuerzos para avanzar en la OMC se han visto frustrados.

 

Este impulso incluye el desarrollo de nuevas rutas comerciales como la iniciativa “Un cinturón – una ruta” de China, las negociaciones en la Asociación Económica Integral Regional  (RCEP, por su sigla en inglés), la Zona de Libre Comercio Continental (CFTA, por su sigla en inglés) en África, un acuerdo reciente entre los signatarios del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por su sigla en inglés) sin Estados Unidos, la extensión de la Alianza del Pacífico a nuevos miembros asociados y el Acuerdo Económico y Comercial Global (CETA, por su sigla en inglés) entre UE y Canadá. El compromiso del gobierno estadounidense se ha centrado en la modernización del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por su sigla en inglés) con Canadá y México y en la utilización de un discurso vehemente sobre las relaciones comerciales bilaterales con China y otros socios comerciales asiáticos. Asimismo, los últimos meses se han caracterizado por el uso de medidas correctivas y el inicio de investigaciones de alto perfil en temas como propiedad intelectual por parte de las autoridades estadounidenses.

 

Lo que estos desarrollos significan para el marco de la OMC sigue sin estar claro. Algunos líderes nacionales han argumentado recientemente que los acuerdos regionales podrían traer un estímulo para el sistema económico basado en reglas. Los analistas dicen que, si las negociaciones de la OMC continúan estancadas, los países mirarían cada vez más hacia otros foros con el objetivo de avanzar en la elaboración de reglas comerciales. Esto podría llevar a que estas nuevas iniciativas sirvan como estructuras útiles para poner a prueba nuevas ideas que eventualmente podrían ser incorporadas al sistema de la OMC – o agotar la energía de las negociaciones comerciales multilaterales.

 

De Nairobi a Buenos Aires

 

A medida que comiencen a llegar a Buenos Aires, los ministros también enfrentarán el desafío de aprovechar el éxito de la última reunión, realizada en Nairobi en 2015. Para ello, tendrán que llevar en consideración el actual contexto, marcado por las discusiones no concluyentes que se han desarrollado en la sede de la OMC en Ginebra durante los últimos dos años.

 

Celebrada en diciembre de 2015 en Nairobi (Kenia), la décima Conferencia Ministerial de la OMC también fue vista como un punto de inflexión en la historia de la Organización. La Conferencia  marcó un hito, ya que fue la primera Conferencia Ministerial de la OMC en África Subsahariana. Mucho parecía estar en juego en aquel momento, después del éxito de la Conferencia Ministerial de Bali de 2013 – donde los ministros adoptaron un Acuerdo de Facilitación del Comercio (TFA, por su sigla en inglés), el primer acuerdo comercial global desde que la OMC reemplazó al sistema del GATT en 1995. El desafío era construir sobre los logros de la Ministerial de Bali, estableciendo un rumbo para el futuro de las negociaciones en la Organización. Asimismo, la reunión de Nairobi buscaba capitalizar la energía proveniente de la exitosa adopción del Acuerdo Climático de París y de la Agenda 2030 unas semanas antes.

 

En Nairobi, los ministros aprobaron un “paquete” de resultados, que incluía un acuerdo para eliminar los subsidios a las exportaciones agrícolas, junto con la adopción de un conjunto de resultados orientados al desarrollo. Un subconjunto de miembros de la OMC también firmó una actualización del Acuerdo de Tecnología de la Información (ITA-II, por su sigla en inglés), ampliando el acuerdo de reducción de aranceles sobre productos de los sectores de tecnología de la información y de las comunicaciones con el objetivo de  incluir una serie de nuevos productos.

 

A pesar de estos logros, un antiguo desacuerdo sobre el mejor abordaje para interpretar el papel de la Ronda Doha en la declaración final de la Ministerial de Nairobi afectó las conversaciones en Kenia. Durante la Ministerial, los miembros discordaron abiertamente sobre la conveniencia de mantener su respaldo a la agenda de Doha – estrategia adoptada en el pasado – o si no sería mejor descartar ese marco en la esperanza de superar el bloqueo en las negociaciones. Incapaces de llegar a un claro acuerdo sobre el camino a seguir, los miembros en última instancia codificaron sus diferencias por escrito: mientras algunos aún deseaban seguir la estructura de Doha, otros preferían “nuevos enfoques” a las negociaciones comerciales multilaterales. Sin embargo, señalaron su denominador común cuando “reconocieron la sólida estructura legal de esta Organización”.

 

Dos años después, muchos temen que esa misma “sólida estructura legal” pronto podría ceder bajo el peso de demasiados casos legales complejos, con muy pocos abogados para manejarlos. Además, el Sistema de Solución de Diferencias de la OMC se enfrenta actualmente a un obstáculo nuevo con implicaciones sistémicas: el de no tener suficientes jueces de apelaciones disponibles para emitir fallos.

 

A principios de este año, el gobierno estadounidense se movió unilateralmente para bloquear el inicio de nuevos procesos de selección para dos vacantes del Órgano de Apelación. El motivo: la frustración con supuestas extralimitaciones del tribunal de la OMC. Washington también cuestionó la base legal detrás de la práctica tradicional que permitía a los jueces de apelación con mandatos expirados terminar su trabajo en los casos en curso. La decisión ha dejado al máximo tribunal de la OMC con sólo cinco de sus siete jueces en el cargo, un número que llegará a cuatro jueces en diciembre, y hasta el número mínimo de tres en septiembre de 2018 si los miembros de la Organización no encuentran un consenso.

 

Los expertos en comercio observan que algunas de las preocupaciones de Estados Unidos con el Órgano de Apelación de la OMC han existido durante años, y no son necesariamente un sello distintivo del enfoque más amplio de la nueva administración para el comercio internacional. Aún así, la falta de claridad sobre lo que Washington necesita para disipar sus preocupaciones respecto del supuesto exceso de alcance del Órgano de Apelación; el tono general de la nueva retórica comercial del presidente de Estados Unidos; y las repetidas declaraciones del “escepticismo” estadounidense sobre la obtención de resultados negociados en Buenos Aires han avivado los temores en algunos sectores de que la OMC podría estar entrando en uno de sus capítulos más desafiantes hasta la fecha.

 

¿Por qué esto es importante para el desarrollo sostenible?

 

Mientras tanto, el mundo sigue girando y desafíos apremiantes en materia de política pública siguen existiendo, con implicaciones reales para las vidas y los medios de subsistencia de las personas de todo el mundo. Hace poco más de dos años, los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) respaldaron una nueva Agenda de Desarrollo Sostenible, con 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y 169 objetivos asociados diseñados para estimular el impulso político, así como acciones concretas, para librar al mundo de la pobreza, el hambre y la desigualdad para el año 2030 al tiempo que garantiza la sostenibilidad del medio ambiente.

 

Muchos de estos objetivos tienen posibles superposiciones con el comercio, incluso como medio para el cumplimiento de estos objetivos de política pública. De hecho, la Agenda 2030 y la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre financiamiento para el desarrollo reconocen explícitamente el papel del comercio en el avance de los ODS. Sin embargo, aunque los negociadores mencionan el ODS 14.6 como un poderoso motivador para revitalizar las negociaciones sobre subsidios a la pesca a nivel multilateral, ¿dónde entran los otros ODS? Se puede hacer la misma pregunta sobre las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por su sigla en inglés) comprometidas bajo el Acuerdo de París para limitar el aumento de la temperatura global promedio a los dos grados centígrados en relación a los niveles preindustriales, dado que componentes comerciales aparecen en casi la mitad de los NDCs actuales.

 

Parte del impulso traído por los ODS se puede ver en la promoción de iniciativas específicas que los subgrupos de la OMC anunciarán en Buenos Aires: se espera que diferentes grupos emitan declaraciones sobre comercio y empoderamiento económico de las mujeres, así como sobre el papel del comercio en la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles. Ambas iniciativas podrían servir para avances en objetivos específicos, como el ODS 5 sobre igualdad de género, el ODS 7 sobre energía limpia y asequible y el ODS 13 sobre acción climática. Pasar de las declaraciones políticas a la implementación concreta con beneficios tangibles será, como siempre, clave.

 

¿Qué tipo de Ministerial será Buenos Aires y cuál será su legado?

 

Cualquiera que sea el resultado de la Ministerial de Buenos Aires, los miembros de la OMC tendrán que evaluar si el sistema actual puede gestionar la velocidad con la que el mundo está cambiando, las transformaciones en la forma de hacer negocios y las aspiraciones de los ciudadanos con respecto a la prosperidad y sostenibilidad futuras. Todavía quedan preguntas sobre el desempeño de los miembros de la OMC en la implementación de los resultados de las últimas Conferencias Ministeriales, junto con su irregular capacidad de notificación de progresos al sistema multilateral de comercio – medida que facilitaría reformas futuras. Además, no está claro si el público mundial será receptivo al resultado de las negociaciones, dado el acalorado debate internacional sobre globalización, tecnología y los méritos de los acuerdos comerciales.

 

A su vez, los miembros de la OMC deberán reflexionar con urgencia sobre cómo y si pueden adaptarse a estos desafíos, para así continuar sirviendo a sus electorados nacionales y seguir produciendo bienes públicos colectivos en los próximos años.

 

Reportaje ICTSD

This article is published under
7 Diciembre 2017
Los miembros de la OMC han trabajado para establecer disciplinas para los subsidios a la pesca con efectos nocivos al medio ambiente. Con el impulso adicional de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), buscan concluir estos esfuerzos para 2020.
Share: 
10 Diciembre 2017
La Undécima Conferencia Ministerial (MC11, por su sigla en inglés) comenzará el 10 de diciembre, en Buenos Aires (Argentina) y será finalizada el 13 de diciembre. La reunión de más alto nivel de la...
Share: