El papel del Estado en la diversificación exportadora: el caso de Chile

6 Mayo 2014

Existe un alto consenso con respecto a que para alcanzar mayores niveles de desarrollo los países deben orientar su economía a aquellas actividades con mayor valor agregado y mantener una matriz productiva diversificada, particularmente en lo referente a su canasta exportadora. Esto nos remite a abordar dos aspectos: por un lado, el papel del Estado en el desarrollo y, por otro, la importancia de contar con herramientas que nos permitan evaluar las diferentes estrategias utilizadas por él mismo.

En el caso de Chile, el Estado definió hace más de dos décadas la relevancia de incrementar las exportaciones de servicios en concordancia con una opción de neutralidad de la política económica imperante, la cual se ha caracterizado por una intervención mínima del Estado en la actividad productiva, limitándose a la creación de un ambiente de negocios estable y condiciones que mejoren la competitividad de manera general, sin privilegiar industrias o sectores productivos, excepto en el primer gobierno de la presidenta Michelle Bachelet (2006-2010) donde es posible encontrar una política de clusters.

En este contexto, y al replantear el debate sobre la participación del Estado en el desarrollo, se ha revisado dicha política sobre la base del marco analítico expuesto más adelante y que contempla una serie de consideraciones que nos permiten aproximarnos a una explicación sobre el limitado éxito que han tenido algunas de las políticas implementadas en materia de posicionar a Chile como un país exportador de servicios.

Política de promoción de exportaciones de servicios de Chile
La política de apertura comercial iniciada en la década de los ochenta ha sido primordialmente sostenida sobre la base de la apertura de mercados para los bienes y servicios chilenos, entendiéndola como un mecanismo a través del cual el gobierno entrega a la industria una posibilidad de desarrollarse e internacionalizarse.

En 1995, por ejemplo, se dio inicio al programa “Chile plataforma de Servicios”, con el fin de hacer del país una puerta entre Sudamérica y la región Asia Pacífico. En la misma línea, en 2002 se dicta la ley Plataforma de Inversiones, con el fin de atraer sociedades que se establezcan en Chile para el manejo de operaciones en terceros países. En el año 2006 se crea en ProChile el departamento de Promoción de Exportación de Servicios.

Una segunda línea de políticas de fomento de empresas de servicios fueron aquellas implementadas con el fin de avanzar en materia tecnológica: Agenda Digital (1999) y el programa de Atracción de Inversiones de Alta Tecnología (2000) son dos ejemplos interesantes.

La evolución de las exportaciones de servicios chilenas en los últimos años se ha caracterizado por la dependencia de los servicios de transporte y su dinamismo (véase Figura 1), el cual está concentrado principalmente en dos actores multinacionales, la naviera CSAV y la aerolínea LAN.

La aparición de otros servicios comerciales en la canasta exportadora chilena es aún incipiente, si bien destaca la expansión del retail chileno en la región sudamericana, estas cifras no se ven reflejadas en las estadísticas oficiales. Servicios como aquellos relacionados con las tecnologías de la información o servicios profesionales tienen una participación decreciente en el total de las exportaciones y su crecimiento en los últimos años ha estado bajo el promedio mundial.

Figura 1. Exportaciones chilenas de servicios, 1995-2012. (Millones de dólares) 

Un cambio importante a la política de neutralidad se originó durante el primer gobierno de Michelle Bachelet. En el año 2006, el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC) definió la Estrategia Nacional de Innovación para la Competitividad, con miras a duplicar el PIB per cápita al 2020, implementando una política de clusters, en cuyo marco se identificó la industria de servicios globales (offshoring) como uno de los clusters que debía ser potenciado.

Esta política surge como respuesta a la necesidad de mejorar la inserción de Chile en la economía global y su capacidad de anticipación ante el escenario internacional (Castillo, 2008).[1] De este modo, la diversificación de las exportaciones es priorizada entre las estrategias de gobierno que apuestan selectivamente al desarrollo de una industria de exportación no-tradicional basada en recursos humanos de alta calificación.

Para lograr los objetivos planteados por el CNIC se invitó a participar en el cluster de servicios globales (CSG) a organismos públicos, privados y académicos, quienes iniciaron sus actividades en 2007, entre otras, mediante la elaboración de una agenda estratégica con líneas de acción específicas en cuatro categorías: 1) promoción internacional; 2) capital humano; 3) desarrollo de la industria local y; 4) regulación (véase Tabla 1).

En 2010, la administración del presidente Sebastián Piñera define la no selectividad como un criterio de gestión y reformula el programa con el fin de apoyar las iniciativas del sector privado de manera neutral, reconociendo que los mercados son dinámicos y en consecuencia las políticas públicas deben ir adaptándose a las circunstancias. De esta forma, la Corporación de Fomento de la Producción de Chile finaliza el programa.

Marco analítico
Una forma de analizar el resultado del programa de clusters es a través de una matriz de consideraciones de los factores que influyen en el desempeño de las políticas públicas. A partir de la revisión de la literatura de casos exitosos de estrategias de política industrial cuyo objetivo fue diversificar la matriz productiva y exportadora, López & Muñoz (2014)[2] identifican y agrupan aquellos factores de análisis o variables que deben ser objeto de estudio, en seis categorías o consideraciones: estructurales, institucionales, público-privadas, económicas, políticas y sociales y culturales, referidas en la Tabla 2.

 

Tabla 2. Consideraciones para el análisis

Reflexiones finales
Al analizar sobre la base de este marco analítico el CSG es posible identificar algunas consideraciones que ayudan a comprender los resultados obtenidos de dicha política. Sin duda, hay que tener presente que el programa no tuvo continuidad durante el gobierno del presidente Sebastián Piñera (2010-2014) al volver a una concepción neutral en la política de promoción de exportaciones. A continuación se presentan algunos resultados del análisis.

Consideraciones estructurales e institucionales: un problema presente no solo en la estructuración de las políticas en Chile, sino también en la región es la ausencia de una concepción que logre dar continuidad en el largo plazo a una política de promoción.

Si bien el cluster contemplaba en su institucionalidad una definición clara, con participación y responsabilidades definidas, el número de instituciones que, dependientes de distintos ministerios, tenían como responsabilidad el éxito de diversificar y agregar valor a Chile era muy amplia.

Consideraciones público-privadas: la coalición público-privada que se conformó para dar cuerpo al cluster puede ser calificada como exitosa en términos de la constitución de una visión común y de la definición de metas ambiciosas en torno al desarrollo del sector, de modo que la dinámica de cooperación entre los diversos actores involucrados y los liderazgos surgidos del cluster permitieron establecer alianzas estratégicas y movilizar recursos para la implementación de un plan de acción de alto impacto. Es posible encontrar que el nivel de imbricación entre los sectores se encontraba aún en un incipiente proceso de formación.

Consideraciones económicas: al analizar la estructura presupuestaria del CSG se estima que este contaba con un presupuesto adecuado para el desarrollo de las actividades planteadas. Dicho presupuesto provenía del recientemente instaurado royalty a la minería, lo que aseguraba la sustentabilidad de los recursos. La corta duración de la política no permite evaluar correctamente aspectos de flexibilidad presupuestaria y otros asuntos económicos.

Consideraciones políticas: el gran problema que enfrentó el CSG fue la ausencia de un acuerdo político amplio en torno a su funcionamiento. Se reconocía que las políticas de apoyo industrial requerían de plazos largos para lograr efectos significativos en la estructura económica, por lo que una correcta articulación político-técnica era necesaria para dar sustentabilidad al programa. No obstante, al romper con la tradición doctrinaria de implementar políticas neutrales, esta no fue bien recibida por sectores ortodoxos. De lo anterior, se explica la corta duración de los clusters. Su término por razones político-ideológicas determinó el fracaso total del programa.

Consideraciones internacionales: existía un contexto internacional favorable para el desarrollo del cluster por la creciente demanda de este tipo de servicios y las condiciones preferenciales de acceso a los mercados más importantes como consecuencia de la política de apertura comercial preferencial.

Consideraciones sociales y culturales: la incorporación de Chile al escenario internacional y su larga trayectoria en debatir los temas relativos al proceso de inserción hacen que las consideraciones sociales y culturales estuvieran abordadas. Si bien existían deficiencias, se implementó un plan para mejorar inglés y capacidades en tecnologías de la información en la población, hubo estrategias de involucramiento social desarrolladas y avances de infraestructura digital con el Ministerio de Economía.

Como hemos podido revisar, la política de clusters y en particular el CSG fueron programas diseñados en lo técnico con deficiencias en su concepción más amplia. Su estructura, financiamiento y funcionamiento, así como incorporación del sector privado y académico fueron pertinentes y las condiciones internacionales y domésticas permitían alcanzar los objetivos impuestos. Sin embargo, no hubo un diseño político, lo que implicó que el nuevo gobierno pusiera término a este tipo de políticas, más bien por una evaluación política que técnica, esto significó el fracaso de los clusters.

La experiencia chilena en materia de promoción de exportaciones de servicios entrega diversas lecciones de política pública. En primer lugar, destacar la relevancia de la política industrial en el diseño de la política económica. De acuerdo a Hausmann,[3] los países que han logrado mantener su crecimiento y desarrollo no son necesariamente aquellos en que el Estado ha tenido una activa participación a través de la inversión directa en el sistema productivo, pero sí donde ha estado pendiente y ha intervenido para que todo el ecosistema en apoyo a las actividades complejas funcione de manera eficiente y existan las condiciones para el desarrollo de las industrias. En Chile, la política de horizontalidad, en particular para el comercio de servicios, ha significado que el Estado haya dejado de intervenir y con esto de cumplir parte de sus responsabilidades como el fomento a la competitividad.

Las políticas deben ser formuladas de manera integral tomando en consideración los distintos factores que influyen en el éxito de un programa. Esto incluye aspectos tradicionales como la estructura o el financiamiento de una política, pero también aspectos relacionados con la interacción de los distintos actores involucrados y su grado de participación en la misma, incorporando en el análisis consideraciones de tipo político e internacional, que reflejen las condicionantes y restricciones a las cuales se puede enfrentar la implementación de los programas. Solo de esta manera será posible formular e implementar políticas acordes a las necesidades y cuyo desarrollo y éxito este mínimamente garantizado.


[1] Castillo, M. (2008). La industria global de servicios: oportunidades para Chile. En J. Leiva & M. Castillo (Eds.), Globalización económica: oportunidades y desafíos para Chile, 21 (pp. 13-56). Santiago, Chile: Chile 21, Corfo.

[2] López, D. & Muñoz, F. (2014). Estrategias exportadoras y políticas públicas: el caso del clúster de servicios globales chileno. Universidad de Chile.

[3] Hausmann, R. (31 de enero de 2012). El Estado chileno renunció a cumplir sus funciones. El Mercurio, Economía y Negocios.

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