El papel de la política comercial en el programa de desarrollo global post 2015

13 Marzo 2014

Con la próxima conclusión de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en 2015, el sistema de Naciones Unidas (ONU) se encuentra en proceso de definir un programa de desarrollo global post 2015. Se espera que el resultado final determine el curso de la labor en materia de desarrollo internacional durante los siguientes 15 años.

Reconociendo la naturaleza interrelacionada de la mayoría de los desafíos para el desarrollo, los miembros de la ONU han decidido que el programa post 2015, que incluye un único conjunto de objetivos de desarrollo sostenible (ODS), integre y equilibre las preocupaciones ambientales, sociales y económicas. También han decidido que los ODS sean un programa para la acción universal, en otras palabras, objetivos globales relevantes para todos los países, apoyados por metas nacionales. Los países, las agencias de Naciones Unidas y las organizaciones no gubernamentales han estado presionando fuertemente para que se incluyan sus preocupaciones más prioritarias, desde la salud y el hambre hasta nuevos temas como los asentamientos urbanos, trabajo decente o la paz y seguridad.

Teniendo en cuenta el debate de Ginebra, donde los efectos benéficos -o perjudiciales- de las políticas comerciales con respecto al medio ambiente, crecimiento económico y desarrollo humano se abordan todos los días, es sorprendente lo poco que se incluye la política comercial como parte del debate post 2015. La Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) se refiere al comercio como "la forma más confiable y productiva de integrar en la economía mundial y de apoyar los esfuerzos de los países más pobres a ser menos dependientes de ayuda".[1]

Ampliando el horizonte, el comercio no solo conecta sino que también le da forma a las economías, comunidades y medio ambiente; impulsa cambios en el empleo y la producción, así como en el uso de los recursos naturales de los que depende esta última. La política comercial es una parte importante de la solución, a fin de equilibrar la protección del medio ambiente, el crecimiento económico y el desarrollo humano. Es también una herramienta de acción universal, ya que prácticamente todos los gobiernos se enfrentan al reto de definir qué política es la más adecuada para sus fines.

Los informes producidos por un equipo de trabajo de las agencias de Naciones Unidas para apoyar la creación de los ODS hicieron una breve alusión al papel del comercio como facilitador del crecimiento y como una herramienta para difundir la tecnología. Las declaraciones de los países en las reuniones del Grupo de Trabajo Abierto de Naciones Unidas encargado de desarrollar los ODS se han referido a una serie de cuestiones relacionadas con el comercio, incluidos los subsidios agrícolas y subsidios perjudiciales para el medio ambiente. No obstante, ha habido muy pocos intentos, si acaso alguno, de unir todas estas aristas a fin de responder a la pregunta más amplia sobre el papel que debe jugar el comercio y la política comercial en el programa de desarrollo post 2015.

ODM 8, el niño problema
El marco de los ODM consiste en ocho objetivos principales acordados por todos los países y las principales instituciones de desarrollo. La política comercial fue incluida en el objetivo de desarrollo del milenio 8: fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

Junto con las metas en materia de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) y la sostenibilidad de la deuda, las metas 8A y 8B llaman al desarrollo de un sistema financiero basado en normas, previsible y no discriminatorio, así como a atender las necesidades especiales de los países menos adelantados (PMA).

Las metas relacionadas con el comercio estuvieron acompañadas de indicadores para medir el acceso a los mercados de los países desarrollados para las exportaciones de los países en desarrollo, los subsidios agrícolas en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos y la proporción de la asistencia internacional para el desarrollo destinada a fomentar la capacidad comercial.

El ODM 8 fue problemático desde distintas perspectivas. Muchos consideran que fue una idea de último momento en el proceso de negociación: un grupo de temas sobre cuestiones económicas que se reconoció eran importantes, pero para los cuales los delegados se sentían mal preparados -o simplemente se les acabó el tiempo- para enfrentarlos adecuadamente.

Las metas previstas en los ODM 8 también son menos específicas y menos medibles en comparación con los demás objetivos. La meta 8A, por ejemplo, es más bien vaga y requiere una acción multilateral, por lo que a la vez es una responsabilidad de todos y de nadie. De manera similar, la meta 8B no establece una medida objetiva de los logros, simplemente estipula que deben abordarse las necesidades de los PMA. Como era de esperarse, las opiniones acerca de si el ODM 8 se ha cumplido o no son muy diversas.

Por último, hay muy poca relación entre los otros 7 objetivos y el octavo. Al parecer, se asumió que la AOD, la exención de la deuda y las preferencias comerciales ayudarían a los países en desarrollo a alcanzar los primeros siete objetivos. Quizás es por esto que varios países en desarrollo han pedido que se identifiquen las medidas de implementación de los nuevos ODS en el marco de cada nuevo objetivo.

Dichos medios podrían incluir la AOD tradicional de países desarrollados a países en desarrollo, la ayuda Sur-Sur o el financiamiento interno. Uno de los retos fundamentales para el proceso de ODS será identificar no solo cuáles deberían ser los objetivos de desarrollo del mundo, sino también quién debe financiar el trabajo para alcanzarlos y cómo lograrlo.

ODS, los nuevos niños del barrio
El proceso de creación de los ODS ofrece una oportunidad para replantear la estructura de los ODM. Como se mencionó anteriormente, los ODS pretenden lograr un enfoque integrado para promover el desarrollo humano, el crecimiento económico, la protección del medio ambiente y, como algunos expertos sostienen, la paz y la seguridad.

Las partes interesadas han propuesto diversos enfoques para la construcción de este marco integrado. Colombia ha abogado por un enfoque ascendente mediante el cual primero se identificarían las metas críticas en una multitud de áreas y después se agruparían en los objetivos pertinentes a nivel macro.

El Pacto Mundial de la ONU, iniciativa política destinada a involucrar a las empresas en el desarrollo, presentó un documento al proceso de ODS que agrupa temas en asuntos generales. El asunto de la tríada de recursos, por ejemplo, empareja a la alimentación y la agricultura, el agua y el saneamiento, la energía y el clima como objetivos sinérgicos, tal y como se muestra a continuación.

El Grupo de Naciones Unidas de Alto Nivel de Personalidades Eminentes, un grupo convocado por el Secretario General de la ONU para que proporcione consejo sobre el programa post 2015, sugirió un conjunto de 12 objetivos en temas específicos apoyado por 54 metas claras y medibles, varios de los cuales abordan claramente múltiples dimensiones de desarrollo. El borrador del objetivo "garantizar la seguridad alimentaria y la buena nutrición" elaborado por dicho grupo, por ejemplo, incluye metas de desarrollo humano sobre el hambre y la desnutrición crónica, una meta económica enfocada en la productividad agrícola, así como una meta ambiental con respecto a las poblaciones sostenibles de peces.
Figura 1 Asuntos prioritarios post 2015
La tarea de elaborar el primer borrador del marco de los ODS se ha encomendado al Grupo de Trabajo Abierto sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Asamblea General de la ONU. Este grupo de trabajo, teóricamente, cuenta con 30 espacios, pero varios de estos son compartidos, lo que significa que unos 70 países están representados. Otros estados miembros de la ONU y partes interesadas de la sociedad civil también contribuyen a la labor del grupo mediante la presentación de declaraciones y documentos.

Este grupo de trabajo se ha reunido regularmente desde principios de 2013 para hacer un balance de las cuestiones, opciones y posiciones de los miembros sobre una serie de aspectos de desarrollo sostenible. En la primera semana de marzo, los delegados comenzarán a trabajar en un documento que se enviará a la Asamblea General de la ONU en septiembre de 2014. Este documento se unirá a muchos otros informes de una serie de grupos de trabajo sobre diferentes aspectos del programa de desarrollo post 2015. La cuestión central del financiamiento del desarrollo sostenible, por ejemplo, está siendo debatida por un comité intergubernamental de expertos sobre el financiamiento para el desarrollo sostenible.

La Asamblea General evaluará todos estos aportes a fin de elaborar un programa definitivo de desarrollo post 2015. Todavía no está claro cómo se combinarán los distintos elementos de entrada en un solo programa coherente y si se volverá a abrir el borrador marco de los ODS del Grupo de Trabajo Abierto para más negociaciones. Este grupo es ampliamente representativo, por lo que es razonable suponer que su informe tendrá algo de peso. Los próximos meses de negociación en torno tal documento son, por lo tanto, una oportunidad importante para darle forma al núcleo del programa post 2015.

La política comercial y el medio ambiente en los ODS
La política comercial puede desempeñar una serie de funciones en el marco de los ODS. La opción más simple sería similar al papel que desempeñó en los ODM: como un facilitador del crecimiento económico, principalmente mediante el mejoramiento del acceso al mercado para las exportaciones de los países en desarrollo. Esto podría lograrse mediante la renovación de los objetivos y metas del ODM 8, el incremento de la ayuda para el comercio, la reducción de las barreras arancelarias, la reducción de los subsidios agrícolas de los países desarrollados y la mejora gradual del sistema de comercio basado en normas.

Este enfoque también podría ser actualizado mediante el establecimiento de metas más específicas en materia de acceso a mercado. Los países podrían establecer objetivos nacionales, ya sea para su totalidad o un porcentaje específico de acceso a los mercados libre de aranceles y de contingentes para las exportaciones de los PMA.

Esta variación podría ofrecer un valor añadido en tres aspectos importantes. En primer lugar, volvería la contribución de la política comercial basada en el acceso a un mercado más universal, lo que reflejaría la importancia del comercio Sur-Sur, así como el crecimiento de los grandes mercados de los países en desarrollo. Una segunda ganancia estaría en un aumento de la medición, léase una mayor rendición de cuentas. En tercer lugar, los países podrían establecer objetivos en consonancia con sus circunstancias nacionales.

Aunque esta actualización podría constituir una mejora en el ODM 8, la naturaleza integradora de los ODS presentan una oportunidad para utilizar la contribución más amplia de la política relacionada con el comercio en la consecución de los ODS. Bajo un enfoque más integrado, las metas o indicadores relacionados con el comercio podrían ser incluidos en todo el marco de los ODS dondequiera que sumen a los resultados ambientales y de desarrollo humano, a la lucha contra el cambio climático o la seguridad alimentaria y la nutrición.

El objetivo sería identificar las áreas específicas donde la reforma de la política comercial, si se emprende de manera gradual y cuidadosa, podría ayudar en los avances hacia los objetivos de desarrollo sostenible en particular. Este enfoque reflejaría el hecho de que la política comercial es una herramienta universal y podría ayudar a los países a incluirla en los marcos de políticas nacionales pertinentes.

Ya hay algunas señales de que esta perspectiva se está filtrando en el debate de los ODS. El informe del Secretario General de Naciones Unidas a la Asamblea General de la ONU sobre los ODM y el programa de desarrollo post 2015, "Una vida digna para todos", coloca al comercio, junto con el empleo decente, como un componente esencial para promover el crecimiento inclusivo y sostenible. Asimismo, varios países del Grupo de Trabajo Abierto han subrayado la importancia continua de la reducción de los subsidios agrícolas en los países desarrollados en el contexto de la mejora de la seguridad alimentaria y la erradicación del hambre.

Otros han argumentado a favor de las reducciones de los subsidios perjudiciales para el medio ambiente. El objetivo del borrador del proyecto del Grupo de Alto Nivel en torno a garantizar la energía sostenible, por ejemplo, incluye una meta para la eliminación gradual de los subsidios a los combustibles fósiles ineficientes que alientan el consumo excesivo, lo que refleja el hecho de que un mejor acceso a la energía renovable no solo depende de su precio, sino también del precio de los combustibles fósiles con que compiten.

Además de los subsidios agrícolas y los combustibles fósiles, la reforma para reducir los subsidios a la pesca que fomentan la sobre-capacidad podría ayudar a reducir la presión sobre las poblaciones de peces, ayudando a restaurar su capacidad productiva para que sean una fuente sostenible de seguridad alimentaria y nutrición. Es probable que la demanda de pescado como alimento aumente entre un 20 y un 30 por ciento hacia 2030, pero solo el 12,7% de las poblaciones mundiales de peces tienen margen para expansiones de captura.[2]

Los países a favor de la reforma de los subsidios considerados perjudiciales para el medio ambiente hacen hincapié en que esto podría generar nuevos medios de aplicación para otros objetivos. Argumentan que en el plano interno esto podría implicar el reciclaje de los fondos utilizados anteriormente para los subsidios a inversiones en infraestructura y patrones de producción sostenibles. Los fondos también podrían ser redirigidos hacia la AOD, si es apropiado. Así, los estados miembros de la ONU también podrían ponderar la posibilidad de que la ayuda para el comercio tuviera un papel más amplio relacionado con el medio ambiente en la estructura integrada de los ODS.

La meta 8.9 se refiere a la proporción de la AOD a fin de fomentar la capacidad comercial. La actividad económica está determinada por los cambios en los patrones del clima; por lo tanto, los objetivos de apoyar la capacidad exportadora y la adaptación al cambio climático están cada vez más relacionados. Por ejemplo, en un estudio de ICTSD se ha investigado cómo las adaptaciones a las variaciones inducidas por el cambio climático en las condiciones de cultivo agrícola, incluida la mejora del riego y el uso de variedades de cultivos resistentes a la sequía, podrían ser apoyadas por el financiamiento relacionado con el comercio. Este y otros aspectos complementarios entre los diferentes medios de aplicación podrían ayudar a hacer frente a los objetivos de desarrollo económico, ambiental y social de una manera más coherente.

Tras un año de discusiones, los co-presidentes del Grupo de Trabajo Abierto publicaron este 21 de febrero de 2014 una lista de 19 áreas centrales a considerar. Entre los temas y metas en cuestión se menciona el rol de un sistema de comercio basado en reglas abiertas a fin de fomentar el crecimiento sustentable como un medio de implementación. Específicamente, se incluyen referencias para abordar los subsidios considerados perjudiciales, aunque también se plantean ideas en relación a la necesidad de espacios de políticas que apoyen el desarrollo industrial y la promoción de nuevas industrias. Este documento además destaca la conexión entre las áreas centrales.[3]

El comercio como un facilitador en los ODS
El programa de desarrollo post 2015 no va a imponer obligaciones a los Estados miembros de la ONU; ningún país tendrá la obligación jurídica de aplicar las metas acordadas. Si son algo como los ODM, los ODS y el programa de desarrollo post 2015 solo ejercerán cierta influencia, centrando la atención política en las áreas prioritarias y actuando como un conductor de los flujos de financiamiento.

El diseño integrado y la aplicación universal de los ODS presentan una oportunidad real para hacer que las políticas de desarrollo, medio ambiente y económicas, incluida la política comercial, sean más coherentes y se apoyen mutuamente. Las ideas relacionadas con el comercio ya forman parte del debate en Nueva York, pero todavía hay espacio para definir un papel coherente, constructivo y transversal de la política comercial en el nuevo programa de desarrollo sostenible.

 

[1] UNCTAD. (2013). Trade and development and the global partnership beyond 2015. Geneva, Switzerland, p. 3.

[2] Lee, B., Preston, F., Kooroshy, J., Bailey, R. & Lahn, G. (2012). Resources futures. London, England: Chatham House. Ver también: FAO. (2012). State of world fisheries and aquaculture. Rome, Italy: Author.

[3] Al respecto, véase UN Group Chairs Outline Priorities for Sustainable Development Goals.

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