El ocaso de los megarregionales y la Conferencia Ministerial de la OMC

24 Junio 2017

El tratamiento que han recibido los “acuerdos megarregionales” por parte de la mayoría de la literatura especializada es un buen ejemplo de la ciclotimia que caracteriza los análisis sobre las tendencias y perspectivas del sistema de comercio internacional. Olas de auge y frustración se suceden sin solución de continuidad, poniendo en evidencia la escasa utilidad predictiva de los enfoques predominantes.

 

Hasta hace muy poco los acuerdos “megarregionales” parecían un fenómeno irresistible que expresaba el “imperativo tecno-productivo” que era el motor del “regionalismo del siglo XXI”[1]. Al facilitar la explotación del potencial de la fragmentación de los procesos productivos alentada por la revolución de las tecnologías de información, el “regionalismo del siglo XXI” encontraba su expresión más avanzada en los acuerdos “megarregionales”. Estos no sólo enfrentaban con eficacia los temas propios de la integración “profunda”, sino que lo hacían vinculando grupos de países y dando un contenido regulatorio común a las (también de moda) “cadenas globales de valor”.

 

En una interpretación benévola, los acuerdos “megarregionales” son una aplicación del principio de subsidiaridad a la regulación del comercio internacional. Dado que su foco en disciplinas y regulaciones internas hace imposible (o ineficiente) la discriminación, ofrecerían un modo para avanzar en la regulación del comercio internacional a través de la celebración de acuerdos entre grupos más reducidos. Con el paso del tiempo, esas regulaciones podrían generalizarse como prácticas universales. Los dos ejemplos paradigmáticos son el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por su sigla en inglés) y el Acuerdo Transatlántico de Comercio e Inversión (TTIP, por su sigla en inglés).

 

En Bouzas y Zelicovich[2], publicado en plena euforia con el auge de los “megarregionales”, propusimos el concepto de “regionalismo estratégico” (o “uso estratégico” del regionalismo) para caracterizar la utilización instrumental (“estratégica”) de los acuerdos preferenciales. Obviamente, el “uso estratégico del regionalismo” sólo estaba disponible (y tenía conceptualmente sentido) para aquellos actores estatales con relevancia o impacto sistémico. En ese artículo vinculábamos la proliferación de acuerdos comerciales preferenciales (incluyendo los “megarregionales”) con las crecientes dificultades que experimentaba el régimen multilateral de comercio para cumplir con eficacia su función de foro de negociación. Este vínculo no lo hacíamos en el sentido trivial de constatar la explosión de acuerdos preferenciales que se había producido en las tres últimas décadas, sino tratando de discernir la lógica “estratégica” de un subconjunto de acuerdos preferenciales sistémicamente relevante.

 

En nuestra opinión, examinado en perspectiva, el hecho más destacado del regionalismo contemporáneo no era el número de acuerdos o su contenido, sino el hecho de que la diplomacia comercial estadounidense lo adoptara como un complemento central de su foco tradicional en el multilateralismo. Ese era el nexo que nos interesaba por su poder evocador y al que calificamos como “regionalismo estratégico”.

 

Este acercamiento nos permitía postular una diferencia crucial entre las perspectivas de conclusión exitosa de las negociaciones del TPP y el TTIP. Teníamos una visión pesimista sobre las perspectivas del TTIP, pero veíamos mayores probabilidades de éxito para el TPP.

 

Nuestro diagnóstico negativo sobre el TTIP se apoyaba en la constatación de que, aun cuando su agenda recogía muchos de los temas propios del llamado “regionalismo del siglo XXI” y, en ese sentido, era consistente con el “imperativo tecno-productivo” al que apuntaba Baldwin[3], las diferencias regulatorias remanentes entre Estados Unidos y la Unión Europea (UE) reflejaban intereses organizados supervivientes después de varias décadas de liberalización multilateral y diferentes patrones de intervención pública asentados en preferencias sociales divergentes. En este sentido – y tomando nota de que dichas diferencias difícilmente se resolverían sobre la base de soluciones asimétricas –, nuestras expectativas sobre el éxito de la negociación transatlántica eran muy bajas, por no decir inexistentes.

 

Llegábamos a esta conclusión no obstante el hecho de que un eventual acuerdo “megarregional” entre Estados Unidos y la UE constituiría una referencia obligada para el resto de la comunidad internacional y propondría un template difícil de ser ignorado por el resto del mundo – algo así como una re-edición a escala del Quad que construyó buena parte de los consensos que permitieron el avance de varias rondas del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT, por su sigla en inglés). Sin embargo, la imposibilidad práctica de utilizar el regionalismo “estratégicamente” por alguna de las partes planteaba un obstáculo – a nuestro entender insalvable – para alcanzar un acuerdo.

 

El TPP era un caso diferente. El TPP también incorporaba disciplinas típicas del “regionalismo del siglo XXI”, pero sus miembros reproducían las asimetrías características de los acuerdos preferenciales Norte-Sur o de otros acuerdos en los que la diplomacia comercial estadounidense había empleado el regionalismo con fines “estratégicos”. En efecto, con la excepción de Japón, el resto de los miembros del TPP eran o bien países desarrollados que ya tenían acuerdos de libre comercio con Estados Unidos (como Australia, Canadá, Singapur y Nueva Zelanda) o países en desarrollo (algunos de los cuales también ya tenían acuerdos firmados con Estados Unidos, como era el caso de Chile, México y Perú). En este sentido, el TPP servía el doble propósito de consagrar un acuerdo plurilateral que sentaba un precedente de relevancia sistémica y, a la vez, actualizaba acuerdos bilaterales que, en algunos casos, habían quedado relativamente obsoletos por el paso del tiempo – como era el caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

 

Nuestro pronóstico se cumplió solo parcialmente. Si bien el TPP fue firmado por el presidente Barak Obama en febrero de 2016, la nueva administración estadounidense que asumió en noviembre de ese mismo año anunció entre sus primeras medidas que Estados Unidos se retiraría del tratado, lo que se hizo efectivo en enero de 2017.

 

Esta decisión simbolizó un cambio tan radical en la diplomacia comercial estadounidense como en su momento lo fuera la adopción del “regionalismo estratégico”. Mientras que el “regionalismo estratégico” impulsaba una agenda de intereses “ofensivos” que veían con simpatía una integración global creciente pero que enfrentaban resistencias para avanzar en el plano multilateral, el rechazo del TPP simboliza el desplazamiento de esos actores por una coalición de intereses “defensivos” representativa de las visiones de los “perdedores de la globalización”.

 

Si ese cambio es transitorio o tendrá alguna permanencia es una pregunta abierta, pero el “trilema político” entre la creciente integración global, la autonomía del Estado nación y la política de masas al que hizo referencia Rodrik[4] hace ya varios años parecería estar en plena operación. Si éste fuera el caso, no hay razones evidentes para esperar un rápido cambio de tendencia.

 

¿Qué implicaciones tiene este nuevo escenario para la Conferencia Ministerial de la OMC en Buenos Aires?

 

La primera conclusión es que parecería aconsejable moderar las expectativas sobre sus resultados. La segunda es que sería inteligente poner las energías políticas remanentes en fortalecer lo que la Organización Mundial del Comercio (OMC) ha hecho mejor, a saber: sostener y evitar un retroceso en el sistema de reglas que gobierna el comercio internacional.

 

La insistencia en obtener nuevos resultados en un proceso de negociación que enfrenta obstáculos estructurales en un contexto que se ha vuelto particularmente adverso parece una receta condenada al fracaso. La salud del régimen multilateral de comercio no está en condiciones de seguir recibiendo malas noticias provocadas por el imperativo ideológico de la liberalización. Se impone un diagnóstico realista de las condiciones, los obstáculos y las capacidades existentes.

 

No hay duda que ha habido transformaciones importantes que han afectado la eficacia del régimen multilateral de comercio como foro de negociación. Entre ellas destacan el cambio en la naturaleza de la agenda (cuyo foco pasó de la protección en frontera a las regulaciones internas); la multiplicación, creciente heterogeneidad y cambio en el peso relativo de los Estados miembros; la transformación en la influencia relativa de las coaliciones internas interesadas en temas de comercio (especialmente en los países desarrollados) y el surgimiento de nuevos actores transnacionales. Cada una de estas transformaciones operó para hacer más difícil llegar a acuerdos sustantivos aplicando la particular combinación de reglas y poder que fue la norma durante el período de posguerra[5].

 

La sumatoria de estas transformaciones y la ausencia de resultados en la Ronda de Doha (con excepción del demorado Acuerdo sobre Facilitación del Comercio) han abierto la puerta a un período de generalizado pesimismo sobre la eficacia y la funcionalidad del régimen multilateral de comercio. Ese pesimismo se reforzó con la idea de que la propia agenda acordada en Doha había quedado obsoleta y resultaba cada vez más irrelevante frente a los temas comerciales “del futuro”.

 

El “regionalismo del siglo XXI” aparecía como un sustituto de esta disfuncionalidad en las visiones más benévolas no demasiado conflictivo con el régimen multilateral debido a su foco en las reglas. Sin embargo, la eficacia del régimen multilateral ha sido puesta en cuestión en una de sus dimensiones (la negociación de una profundización de la liberación) – y no necesariamente la más importante.

 

En las presentes circunstancias, el objetivo central de la OMC debe ser contener los riesgos de retroceder a un sistema de comercio internacional asentado en el unilateralismo. La OMC contribuyó de manera importante a que las consecuencias de la crisis financiera de 2008 y la recesión global que la siguió no se acompañaran de una explosión de prácticas proteccionistas. Hoy el sistema de comercio internacional enfrenta un desafío todavía más complejo: contener los efectos de un cambio en las preferencias y políticas de actores clave de relevancia sistémica.

 

La Conferencia Ministerial en Buenos Aires ofrece la oportunidad de poner esta cuestión en el centro de la escena. Para quienes piensen que eso sería un resultado modesto baste considerar cuáles serían los escenarios en caso de que una agenda tan poco ambiciosa (pero absolutamente crítica) fracasase. Aunque parezca una paradoja, el minimalismo puede ser un mensaje revolucionario.

 

* Roberto Bouzas es profesor plenario, director académico de la Maestría en Política y Economía Internacionales de la Universidad San Andrés e investigador superior del CONICET. Es profesor invitado del LLM International Economic Law and Policy (IELPO) de la Universidad de Barcelona.




[1] Véase: Baldwin, Richard.21st Century Regionalism: Filling the gap between 21st century trade and 20th century trade rules. In: CEPR Policy Insight No. 56, 2011.

[2] Véase: Bouzas, Roberto; Zelicovich, Julieta. La Organización Mundial de Comercio, los acuerdos megarregionales y los usos estratégicos de regionalismo. In: Estudios de Economía Aplicada, Vol. 32, No. 3, 2014.

[3] Véase: Baldwin, Richard.21st Century Regionalism: Filling the gap between 21st century trade and 20th century trade rules. In: CEPR Policy Insight No. 56, 2011.

[4] Véase: Rodrik, Dani. How far will international economic integration go? In: Journal of Economic Perspectives, Vol. 14, No. 1, Winter, 2000.

[5] Véase: Steinberg, Richard Harold et al. The Evolution of the Trade Regime. Princeton: Princeton University, 2006.

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