El momento de Azevedo

20 Agosto 2013

A partir de un análisis crítico del mandato del saliente Director General de la OMC, Pascal Lamy, el autor identifica algunos aspectos a los que Roberto Azevedo, nuevo Director General, debería prestar atención para revitalizar la vocación de la OMC como foro multilateral de negociaciones comerciales.

La falta de liderazgo y de visión en la Organización Mundial del Comercio (OMC) a menudo se excusa repitiendo el mantra de que esta es una institución internacional "dirigida por los Miembros". Desde esta perspectiva, el Director General -que no tiene el poder formal asociado con funciones ejecutivas como en el caso del Director General del Fondo Monetario Internacional (FMI), ni la autoridad moral del Secretario General de la Organización de Naciones Unidas (ONU)- debe esperar las directrices de los países Miembros y si estas se paralizan o están divididas lo único que le queda por hacer es dar sermones sobre la necesidad del consenso.

Sin embargo, la relativa distancia o autonomía de la Dirección General (DG) respecto a los procesos formales de toma de decisiones de la OMC podría ser concebida de una manera radicalmente diferente, mucho más creativa. Con pocas excepciones, al no tener el lastre del ejercicio formal de la autoridad "constitucional", la DG cuenta con la libertad de acción para proponer nuevos temas en la agenda, sugerir soluciones a negociaciones atascadas y promover una reflexión prospectiva en el sistema multilateral del comercio. Teniendo en cuenta que la DG no estaría imponiendo su voluntad, sino compartiendo su visión los Miembros no tendrían ninguna razón para quejarse cuando esta los desafíe o provoque por pura autocomplacencia.

En términos generales, la DG liderada por Pascal Lamy podría ser descrita como continuista en lugar de dirigente. A pesar de que Lamy entregó muchos discursos con lenguaje exhortativo alentando a los Miembros y alabando las virtudes de la liberalización del comercio -de hecho aun como director saliente los sigue dando- fue sumamente cauteloso al proponer algo que pudiera ofender o siquiera sorprender a los "pesos pesados" del sistema. Se mantuvo fiel a la agenda de Doha, aun cuando parecía ser superada por nuevos temas (energía, medio ambiente y seguridad alimentaria) porque en cierto momento los Miembros ya lo habían así decidido. El enfoque de Lamy contribuyó a la inercia que ha caracterizado a la organización en los últimos años, aunque ciertamente existen otras causas. Parecía mucho más cómodo ser recibido por personas importantes en las capitales nacionales que poner manos a la obra y tratar de reparar la maquinaria de negociación de la OMC.

La diligencia de Azevedo y el día después de Bali
No conozco personalmente a Roberto Azevedo, pero su campaña por la DG de la OMC me dejó impresionado y su propuesta parece sin duda muy diferente de la de Pascal Lamy. Azevedo ha labrado su carrera en las trincheras de Ginebra, bien como litigante en el Órgano de Solución de Diferencias o bien como diplomático buscando compromisos en las negociaciones. Conoce la institución desde dentro y tiene el tipo de conocimiento legal de la OMC necesario para crear soluciones innovadoras y acabar con los puntos muertos en las negociaciones. Parece diligente y profesional, comprometido y apasionado, ni arrogante ni distante. Espero que enfrente el día a día hablando con los delegados y expertos, buscando buenas soluciones y pensando en los pasos más lógicos para la organización. Es poco probable que se esconda detrás de un gabinete de asesores leales con su inevitable tanque de pensamiento aislado

En mi opinión, el desafío más inmediato para la nueva DG es tener preparado un plan B en caso de que la Conferencia Ministerial de Bali no desemboque en un acuerdo significativo o incluso modesto. Las preparaciones van muy lentas, quizás provocado por el tiempo de transición entre las Direcciones Generales. Echando un vistazo al texto de negociación de facilitación del comercio de finales de mayo se ve la enorme distancia que hay que recorrer en pocos meses. Dudo que se pueda hacer. El día después de Bali Azevedo tiene que tener lista una hoja de ruta creíble que mire más allá de Doha.

Sería presuntuoso de mi parte sugerir sus contenidos precisos, pero ya desde hace años que he tratado de sugerir algunos de los principales elementos en artículos con Susan Esserman y Kalypso Nicolaidis, así como en la revista Pontes de ICTSD, a saber: un mayor énfasis en el plurilateralismo abierto y en alternativas al concepto de compromiso único; experimentar con normas indicativas (soft law) para abordar lagunas en los textos legales vigentes y dirigirse hacia un consenso para el cual las normas vinculantes necesitarían mucho tiempo para construirse y; más importante aun, incorporar las cuestiones críticas de hoy, aquellas en las que los ciudadanos y los líderes políticos ven una necesidad de acuerdos, pero que han sido perseguidos regional y bilateralmente, mientras que la OMC ha seguido inmersa en problemas de ayer o incluso de antes de ayer.

Factor Obama
El presidente Obama -que hasta ahora parecía no tener el más mínimo interés en la OMC- ha dado a Azevedo lo que puede ser una oportunidad de oro, ya que ha ligado la reanudación de las negociaciones sobre la liberalización de los bienes ambientales en la OMC, en una base plurilateral, a uno de los principales objetivos de su segundo mandato: el progreso en la mitigación del cambio climático.

Obama está pensando más allá de Doha y ha señalado explícitamente que para todas sus iniciativas comerciales regionales y bilaterales la Administración necesita un acuerdo en la OMC de cara a lograr sus objetivos en materia  de cambio climático. Si yo fuera el Embajador Azevedo buscaría comunicarme con el presidente Obama y sus asesores en las próximas semanas a fin de explorar cómo la OMC puede apoyar la propuesta del Presidente, además de aprovechar para romper la actual inercia de la Organización como foro de negociación.

Un tema delicado es que, al menos oficialmente, el candidato preferido por la Administración estadounidense para la DG de la OMC no era Roberto Azevedo, sino Herminio Blanco de México. Quizás hubiese sido demasiado, dada la relación bilateral con este último, que los Estados Unidos (EE.UU.) apoyaran oficialmente un candidato competidor de otra parte del hemisferio, pero hay informaciones sólidas, aunque sin confirmar, que Azevedo causó una buena impresión en Washington y que la preferencia por el candidato mexicano fue relativamente débil.

Junto con mi sugerencia de acercarse al Presidente Obama espero que haya flexibilidad en las disposiciones transitorias de la OMC y que Azevedo pueda comenzar a actuar como un verdadero Director General electo, de manera que se lleve a cabo el trabajo de base para que todo esté listo cuando asuma formalmente el cargo. No hay tiempo que perder.

Agenda interna pendiente
Además de ampliar los horizontes de la OMC como órgano de negociación, hay otros puntos en la agenda en los que la nueva DG está en posición de avanzar y que reforzará la eficacia y legitimidad de la organización. Se trata de un programa de fortalecimiento del profesionalismo y mejora de la gobernabilidad.

La moral entre el personal de la Secretaría es particularmente baja y las promociones por méritos son muy difíciles. La Secretaría debe transitar hacia una función pública internacional de primer nivel, basada en una estricta meritocracia, de ser posible con personas de altas aspiraciones. El nuevo economista jefe de la OMC debe ser alguien de la estatura intelectual de un Stiglitz, Rodrik, o Grossman, incluso si esto significa que se trate de un trabajo temporal que se podría desarrollar, por ejemplo, con un permiso de dos años desde una posición académica. Este debería liderar un grupo de trabajo sobre el comercio y sus futuras tendencias, reuniendo académicos expertos en economía y disciplinas afines.

La DG de la OMC también debería tomar medidas para crear un Consejo de Gobernanza Económica Mundial que fortalezca la coordinación y las relaciones permanentes entre la OMC, las instituciones de la ONU, los bancos de desarrollo, el FMI y otras instituciones importantes de gobernanza económica global.

Como ex participante del sistema, Azevedo es claramente consciente de los puntos débiles del mecanismo de solución de diferencias de la OMC, en especial el poco profesionalismo de los paneles, a menudo compuestos por personas que no son expertas en derecho y nunca han estado involucradas en litigios o investigaciones formales. Los panelistas deberían someterse a un curso de capacitación en resolución de conflictos antes de asumir sus funciones.

Se debe prestar mucha atención a las tendencias en la resolución de controversias, como demandas de informes provisionales que pueden dar lugar a retrasos y costos adicionales. Determinadas prácticas como la longitud ilimitada de las comunicaciones y los informes del panel o la pérdida de tiempo en las audiencias por la lectura en voz alta de los escritos preparados deben ser reexaminadas. Esta es la clase de problemas que Alejandro Jara, Director adjunto de la OMC, ha estado denunciando y mucho se puede hacer sin recurrir a una enmienda formal del Entendimiento sobre Solución de Diferencias. Como se ha dicho, Azevedo como ex-litigante en la OMC tendrá mucha credibilidad en el impulso de un programa para un mayor profesionalismo en la solución de diferencias.

Estudios comparativos de la OMC con otras instituciones internacionales sugieren importantes deficiencias en la rendición de cuentas de la OMC. No existe una autoridad que garantice los derechos de los habitantes frente a abusos de poder (Ombudsman) ni procedimientos de quejas u opiniones accesibles a terceros, a diferencia del Panel de Inspección del Banco Mundial. El desempeño de la DG y la Secretaría no son revisados por una Junta o Consejo Consultivo o de supervisión, ni cualquier otro tipo de grupo de partes interesadas. Cambios de este tipo se pueden hacer posiblemente sin modificaciones de los acuerdos, si los mecanismos en cuestión son meramente de determinación de los hechos, de asesoramiento o de recomendación.

Haciéndose él mismo y su personal más responsable, Azevedo aumentará la credibilidad que necesita para dejar su marca en el futuro de la OMC.

Robert Howse
Profesor en Derecho Internacional de la Universidad de Nueva York (NYU).

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