El MERCOSUR ante el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio

26 Mayo 2017

El 22 de febrero de 2017 entró en vigencia el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Los cuatro miembros fundadores del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) han presentado su voluntad de adherirse al Acuerdo[1].

 

El Acuerdo contiene disposiciones para agilizar los despachos aduaneros y el flujo internacional de mercaderías; incrementar la transparencia y la difusión de los regímenes aduaneros; aumentar la cooperación entre todos los organismos nacionales que intervienen en los procesos de importación y exportación de bienes; crear pautas para asistencia técnica; y generar capacidades.

 

Según la OMC, “en una transacción aduanera media intervienen entre 20 y 30 partes diferentes, 40 documentos, 200 elementos de datos (30 de los cuales se repiten 30 veces como mínimo) y la necesidad de volver a escribir, por lo menos una vez más, entre el 60 y el 70 por ciento de todos los datos”[2].

 

Además de agilizar la tramitación aduanera, el AFC exige que cada país deba abocarse de manera inmediata a la conformación de un Comité Nacional de Facilitación del Comercio (Artículo 23.2), en el cual deberán participar los distintos organismos públicos y entidades privadas que intervienen en el comercio exterior. Esto constituye una oportunidad histórica para abordar el comercio exterior con un enfoque sistémico.

 

El flujo internacional de mercancías en un país constituye un sistema. Si pensamos en una analogía con el sistema circulatorio en el cuerpo humano, las mercancías importadas y exportadas corresponderían a los componentes de la sangre (glóbulos rojos y blancos, por ejemplo). Los sujetos que intervienen (como importadores/exportadores, aduanas, bancos y transportistas) equivaldrían a los órganos del cuerpo humano, tales como el corazón. De manera similar, el mecanismo de funcionamiento, comprendido por los procesos y regímenes aduaneros, correspondería a la sístole y diástole cardiaca. Por último, las propiedades emergentes, constituidas por el ingreso de bienes y divisas para satisfacer las necesidades de los ciudadanos, pueden ser pensadas como una analogía a la distribución de nutrientes y oxígeno realizada por la sangre. El equilibrio de la balanza comercial nacional, a su vez, equivale al equilibrio de la temperatura corporal que el sistema cardiovascular proporciona al organismo humano.

 

Y así como el cuerpo humano posee sensores que detectan la presencia de lastimaduras e inflamaciones que desvían u obstruyen el flujo sanguíneo, la conformación de una mesa de diálogo y coordinación permanente, donde participen todos los protagonistas del comercio exterior, en cada miembro del MERCOSUR, permitirá monitorear y coordinar tareas en aquellas áreas que presenten demoras u obstáculos al flujo de mercaderías.

 

Este artículo trata de los desafíos que presentan al MERCOSUR ambos aspectos del Acuerdo: la armonización y facilitación de los procesos aduaneros; y la conformación de los Comités Nacionales de Facilitación.

 

La armonización y facilitación de los procesos aduaneros

 

En lo que respecta a los procedimientos aduaneros, en el MERCOSUR se encuentran regulados y armonizados más de 25 Regímenes Aduaneros Comunes: Régimen de Origen, Régimen Arancelario, Régimen de Equipaje, Circulación de Bienes Culturales, Régimen de Valoración Aduanera, Gestión de Riesgos, por solo citar algunos. Estos regímenes se encuentran a la espera de la aprobación del Código Aduanero del MERCOSUR (Decisión CMC 27/2010), cuerpo normativo comunitario de 181 artículos que define y armoniza los institutos fundamentales en materia aduanera, y que, tan pronto sea refrendado por los Congresos de todos los miembros del bloque, regulará el ingreso y salida de mercaderías, desde y hacia el MERCOSUR. Hasta la fecha, solamente Argentina ha avanzado en esta dirección, con la internalización del Código a través de la Ley No. 26.795.

 

En la mayoría de los Regímenes Aduaneros mencionados se ha tenido como referencia a las Convenciones y Recomendaciones de la Organización Mundial de Aduanas (WCO, por su sigla en inglés)[3], las cuales han sido, asimismo, fuente de inspiración de los representantes de la OMC al momento de discutir los alcances del AFC.

 

Por tal motivo, los cuatro miembros fundadores del MERCOSUR han notificado su voluntad de adherir el máximo posible a la “Categoría A”, que corresponde a los países que se encuentran en condiciones de aplicar las disposiciones del AFC desde su entrada en vigencia, dejando para la “Categoría B”[4] algunas pocas excepciones, conforme especificado abajo.

 

Argentina

Mediante nota dirigida el 23 de mayo de 2016 al Comité Preparatorio sobre Facilitación del Comercio, el gobierno de Argentina designa las disposiciones de la Sección I del AFC que serán incorporadas a la “Categoría A” a partir de la entrada en vigor del Acuerdo, a excepción de las que se enumeran a continuación:

 

-       párrafos 2.1 y 3.4 del Artículo 1 (suministro de información, formularios y documentos);

-       apartados b) y c) del párrafo 4 del Artículo 1 (dirección de Internet y datos de contacto);

-       inciso ii del apartado a)del párrafo 9 del Artículo 3 (resoluciones anticipadas sobre el origen de la mercadería);

-       párrafos 2.1 y 4 del Artículo 10 (aceptación de copias electrónicas y ventanilla única); y  

-       párrafo 4 del Artículo 11 (libertad de tránsito).

 

Brasil

El 25 de julio de 2014, Brasil comunicó al Comité Preparatorio sobre Facilitación del Comercio las disposiciones de la Sección I del AFC que serán incluidas en la “Categoría A”, con excepción de las siguientes:

 

-       apartado b del párrafo 6 del Artículo 3 (plazo en el que se emitirán las resoluciones anticipadas);

-       inciso ii del apartado a del párrafo 9 del Artículo 3 (resoluciones anticipadas sobre el origen de la mercadería);

-       párrafo 1 del Artículo 7 (presentación de documentación);

-       párrafo 7.3 del Artículo 7 (Operadores Autorizados); y

-       párrafo 9 del Artículo 11 (presentación y tramitación anticipadas de los documentos y datos relativos al tránsito antes de la llegada de las mercaderías).

 

Mediante Decreto Legislativo Nº 1 con fecha de 4 de marzo de 2016, el Congreso Nacional aprobó el texto del Protocolo de Enmienda del AFC. El 29 de marzo, fue presentado ante la OMC el instrumento de aceptación (ratificación).

 

Paraguay

En el Paraguay, la notificación al Comité Preparatorio sobre Facilitación del Comercio fue encaminada el 20 de junio de 2014. En el documento, son especificados los compromisos de “Categoría A” en los siguientes Artículos del AFC: 3, 4, 5.2, 7.2, 7.4, 9, 10.2, 10.3, 10.4, 10.5, 10.6, 10.8, 10.9, 11 y 12.

 

En contraste con los otros miembros de MERCOSUR, la notificación de Paraguay se basó en una metodología “positiva”, esto es: el país adhiere solamente a las disposiciones que se han detallado expresamente en el párrafo anterior.

 

Para concluir el trámite de ratificación, el 1ro. de marzo de 2016, Paraguay presentó ante la OMC el instrumento de aceptación del AFC (Ley 5564, del 25 de enero de 2016).

 

Uruguay

Mediante nota dirigida el 24 de julio de 2014 al Comité Preparatorio sobre Facilitación del Comercio, el Uruguay comunicó que incluirá todas las disposiciones de la Sección I del AFC dentro de los compromisos de “Categoría A" a partir de su entrada en vigor. Como excepción, el documento especifica el Artículo 7.3, que establece la separación entre el levante y la determinación definitiva de los derechos de aduana, impuestos, tasas y cargas. Tal disposición será, según la notificación, incorporada a la “Categoría B” de compromisos.

 

Conforme se puede apreciar, si bien la posición de los miembros de MERCOSUR ante la adhesión al AFC es muy positiva (“Categoría A”) y aunque se encuentren en condiciones de implementarlas en los términos del Acuerdo, las excepciones mencionadas ponen en relieve dos aspectos. Primero, que tales compromisos no son coincidentes entre sí, lo que obstaculiza la adhesión del MERCOSUR como bloque económico regional. En segundo lugar, se deberá esperar un plazo para la plena implementación de todos los compromisos en la región. 

 

Los Comités Nacionales de Facilitación del Comercio

 

El Artículo 23.2 del AFC establece quecada miembro establecerá un Comité Nacional de Facilitación del Comercio (CNFC) para la coordinación interna y la aplicación de las disposiciones del Acuerdo.

 

Este Organismo, constituirá el instrumento de gestión, el punto de encuentro, plataforma o mesa de trabajo en donde se procederá a:

 

a) identificar las necesidades y prioridades del país en materia de facilitación del comercio;

b) asegurar la coordinación y cooperación entre todos los sectores involucrados en la facilitación del comercio; y

c) propiciar la simplificación, estandarización y armonización de los procedimientos vinculados a la importación y exportación de mercaderías.

 

El método sistémico

 

Establecido el órgano que nos permitirá monitorear los flujos comerciales (CNFC), propongo ahora pensar la metodología de análisis del comercio exterior a partir del trabajo de Mario Bunge, titulado Tratado de Filosofía Básica. Para el autor, “sistema” puede ser definido como el conjunto de elementos relacionados y estructurados entre sí, con un mecanismo de funcionamiento propio y con propiedades emergentes, en donde el todo no es igual a la suma de las partes. Según Bunge, todas las cosas (sean materiales o inmateriales) constituyen un sistema o bien forman parte de un sistema.

 

La investigación de un sistema concreto requiere la construcción de un modelo que consiste en la descripción de la composición (sus partes o elementos), el entorno (elementos externos que modifican a los componentes del sistema o que resultan modificados por ellos), la estructura (relaciones entre los componentes) y, por último, el mecanismo (procesos que se dan dentro de un sistema). Conocido como “CESM”, éste instrumento conceptual puede ser utilizado en una variedad de análisis, para pensar desde átomos hasta fenómenos sociales más complejos, como una gran ciudad o un país.

 

Este método de análisis nos permite ver las “relaciones” entre los elementos que conforman un sistema, su organización interna, sus niveles jerárquicos y su entorno. Con ello, permite avanzar a un nivel más elevado de comprensión de sus partes y componentes.

 

Aquí debemos tener presente que el análisis sistémico resulta de absoluta utilidad para la comprensión de fenómenos complejos tales como el comercio internacional o los procesos de integración regional. Un sistema puede formar parte de un otro más grande, que podemos llamar meta-sistema, o estar compuesto de subsistemas, los que, a su vez, pueden estar compuestos de otros, aún más pequeños, y así podríamos seguir hasta llegar a los componentes más elementales.

 

Complementando esta línea de análisis y considerando que nuestro objeto de estudio es el flujo internacional de mercaderías en un espacio territorial determinado, debemos precisar algunas particularidades vinculadas a dicho objeto. Para ello, lo haremos precisando cada uno de los conceptos CESM referidos precedentemente, tomando como referencia el caso de Argentina:

 

 

Composición (C)

Los elementos que conforman el sistema de comercio exterior argentino corresponden a la totalidad de las mercaderías (incluidas las divisas) que se importan y exportan.

 

Entorno (E)

El resto de los países y bloques regionales del mundo.

 

Estructura (S)

Todos los procesos que regulan la importación y exportación de mercaderías.

 

Mecanismo de funcionamiento (M)

Aquí está el quid de la cuestión, la forma en que funciona el sistema y, en particular, el rol que posee cada uno de los protagonistas.

 

Consideraciones finales

 

Si bien el MERCOSUR representa en la actualidad (incluida Venezuela) 295 millones de habitantes, un producto bruto interno de 3.300 billones de dólares – que lo posiciona como la quinta economía global[5] –, el segundo territorio aduanero más grande del mundo, con una superficie total de 14.869.775 km2, queda aún mucho por realizar a efectos de alcanzar un estándar adecuado a las necesidades del comercio internacional actual.

 

En primer lugar, es necesario trabajar en las alternativas posibles de cada Ministerio competente para adecuar al texto del AFC las excepciones técnicas puntuales planteadas por cada Estado miembro en relación a la Sección 1 del Acuerdo.

 

En segundo lugar, es necesario que cada miembro de MERCOSUR establezca y/o adecúe los Comités Nacionales de Facilitación del Comercio previstos en el Artículo 23 apartado 2 del Acuerdo, sugiriéndose a tal fin el seguimiento de las pautas y recomendaciones propiciadas por la WCO en su Guía, titulado National Committees on Trade Facilitation: a WCO guidance.

 

En tercer lugar, es necesario que el Código Aduanero del MERCOSUR (Decisión CMC 27/2010) sea refrendado por los Congresos de Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela a efectos de perfeccionar la Unión Aduanera, unificando los territorios aduaneros y facilitando la libre circulación de mercaderías dentro del bloque.

 

Complementario con ello, sería conveniente asimismo avanzar en la región con la aprobación del Convenio de Kyoto Revisado, a cuyo Cuerpo Principal y Anexo General la República Argentina adhirió en el año 2015 (Ley 27.138). Tal instrumento contribuye para eliminar las divergencias entre los regímenes y las prácticas aduaneras que pudieran permanecer de manera residual.

 

* Héctor H. Juárezes abogado y profesor. Miembro del Comité Técnico Nº 2, del Subcomité Técnico de Legislación Aduanera del MERCOSUR y del Grupo de Redacción del Código Aduanero del MERCOSUR. E-mail: hhjuarez@gmail.com




[1] Hasta la fecha, Venezuela no se ha manifestado al respecto.

[2] Disponible en: <http://bit.ly/2r7vRBI>.

[3] El Convenio de Kyoto Revisado, el Compendio sobre la Gestión Coordinada de las Fronteras, el Modelo de Datos de la WCO, el Compendio sobre la Ventanilla Única, la Declaración de Arusha Revisada, el Compendio sobre Valoración Aduanera, el Compendio sobre la Gestión del Riesgo y la Guía sobre los Laboratorios Aduaneros son algunos ejemplos.

[4] Las disposiciones se aplican luego de un período de transición.

[5] Disponible en: <http://bit.ly/1QNjenQ>.

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