El mercado de carbono de China y la cooperación en políticas climáticas hacia el futuro

15 Septiembre 2016

China está actuando frente al cambio climático. El gigante asiático ha actuado con rapidez, seriedad y en grande. Debido a que varias de sus principales ciudades han padecido un aumento en la contaminación del aire, el país ha desarrollado varias políticas para reducir sus emisiones.

China está familiarizada con la idea de límites máximos y comercio (cap-and-trade). De hecho, ayudó a crear el Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto y estableció mercados de carbono pilotos en Shanghái, Tianjin, Shénzhen, Chongqing y Pekín, así como en las provincias de Cantón y Hubei. Estas ciudades y provincias tienen experiencia lidiando con el problema del aumento de la contaminación. Han establecido límites de emisiones y se han involucrado en el comercio de carbono, algo que resultará útil cuando se unan al mercado nacional de carbono chino en 2017.

Una vez que arranque su sistema de comercio de emisiones (ETS, por sus siglas en inglés), este se convertirá en el sistema más grande del mundo, con un límite de 4.000 millones de toneladas, es decir, el doble del tamaño del ETS de la Unión Europea (UE).

Más recientemente, China y Estados Unidos conjuntamente ratificaron el Acuerdo de París más pronto de lo esperado. La temprana ratificación de China ayudará al Gobierno a progresar su plan de comercio de emisiones como un elemento clave de política para que el país asiático limite y reduzca sus emisiones de CO2.

Evolución de los mercados de carbono
El comercio de emisiones ha ido afianzando su lugar como el instrumento preferido de fijación de precios de carbono de varios Gobiernos. La cantidad de ETS se ha triplicado desde 2012, pasando de cinco a 17. Sin embargo, los actuales mercados de carbono se diferencian considerablemente de los de una década atrás. El mundo ha pasado de una arquitectura de políticas descendentes, iniciada por el Protocolo de Kioto, a unas ascendentes bajo el recién adoptado Acuerdo de París, donde los Gobiernos fijan sus propios objetivos a escala nacional –las llamadas contribuciones determinadas nacionalmente– y adoptan diversos enfoques políticos, aunque no todos basados en el mercado.

La división de mercados de carbono en nacionales y regionales podría representar un desafío para crear un mercado de carbono globalmente conectado en el futuro. Ya sea que dicho mercado mundial surja gracias a las relaciones bilaterales o bien a clubes plurilaterales, la participación de China será importante, pues es el mayor emisor de gases de efecto invernadero (GEI) y pronto será la sede del principal mercado de carbono del mundo.

De sistemas piloto a un ETS nacional en China
Así como la política climática ha evolucionado en los últimos diez años, también lo han hecho las políticas climáticas de China. El país ha experimentado una lenta transición, de vendedor de unidades de reducción de emisiones en el mercado de carbono de la Organización de las Naciones Unidas, a establecer siete mercados de carbono piloto en 2013 y a estar a punto de crear un ETS. Su experiencia con el Mecanismo de Desarrollo Limpio y con mercados de carbono subnacionales piloto le ha dado la confianza para comprometerse a reducir la intensidad de carbono de 60% a 65% para el año 2030 como parte de su contribución al nuevo acuerdo climático.

Los siete ETS piloto chinos –que cubren cinco ciudades y dos provincias– representaron el 26,7% del producto interno bruto de China en 2014. Bajo dichos sistemas, al 31 de julio de 2015, se han comercializado más de 57 millones de toneladas de carbono con un valor de US$ 308 millones. Dentro de estos siete sistemas se permite comerciar derechos de emisiones y compensaciones solo en mercados locales de emisiones, lo que ha producido una extensa serie de datos de precios de carbono desde que comenzó el comercio en 2013.

Los precios vigentes en China van desde €1.75 (US$ 2) hasta €7 (US$ 8) por tonelada, pero han aumentado hasta €15 (US$ 17) en el sistema piloto de Shénzhen. En algunos periodos entre 2013 y 2014, los precios del carbono en los ETS piloto de China estuvieron por encima de los ETS de la UE. El principal motivo de la fluctuación de precios en estos siete ETS es la sobredistribución de compensaciones y la incertidumbre de los participantes sobre el cobro de las compensaciones de los ETS piloto respecto al ETS nacional. La duda sobre si los recipientes de las compensaciones en de los ETS piloto pueden o no llevar sus unidades al ETS nacional ha sido uno de los principales factores que detonaron el aumento del precio de carbono en China hasta  la fecha.

El ETS nacional de China ampliará el alcance de la cobertura de emisiones de GEI a escala global de 9% a 16%. El ETS incluirá a ocho sectores y 18 subsectores, como se muestra en la figura 1, en los que se consumen más de 10 mil toneladas de carbono equivalente al año.

Es probable que el mercado de carbono nacional de China se enfrente a varios desafíos en áreas esenciales para el buen funcionamiento del ETS, tales como: 1) asegurar la conformidad y aplicación de sus normas; 2) aplicación uniforme de reglas de monitoreo, reporte y verificación en todo el país; 3) reducción de emisiones absolutas según la meta de intensidad que se fijó como parte de su contribución en el Acuerdo de París; 4) prevención de sobredistribución de compensaciones; 5) evitar una baja liquidez; y 6) permitir el comercio vía transacciones al contado y bursátiles.

Acuerdos de cooperación
Cantón es una de las provincias con ETS piloto, el mayor centro poblacional de China y el corazón de la economía “Hecho en China”. Sus 105 millones de habitantes dirigen industrias y exportan bienes, sujetos a precios del carbono, a Estados Unidos y a otros países. El Estado de California, que también lanzó un sistema de límites máximos y comercio en 2013, firmó un acuerdo con Cantón para compartir mejores prácticas de diseño de políticas de mercado de carbono a fin de ganar conocimiento mutuo y trabajar en conjunto.

A lo largo de China se han firmado acuerdos técnicos de buena disposición para su implementación con el Reino Unido, Francia, Noruega, Finlandia, Alemania, Quebec y organizaciones como el Banco Mundial y la Comisión Europea. Muchos de los desafíos que representa la implementación del ETS nacional de China han surgido en foros entre Gobiernos, como en el Partnership for Market Readiness del Banco Mundial y el Programa Climático UE-China. También se han sostenido diálogos sobre ETS entre empresas, como aquellas operadas por Business Partnership for Market Readiness del International Emissions Trading Association y a través de capacitaciones técnicas en ETS para empresas chinas, financiadas por la UE y Alemania.

Vinculación de los mercados de carbono
China podría hacer mucho más de lo que se establece en estos acuerdos de cooperación para la implementación de ETS. En cuanto estén listos, los legisladores chinos deberían tomar en cuenta los méritos de vincular el ETS de su país con otros en la región o pensar en unirse a algún club de mercados de carbono que surja en el futuro. Lo anterior es esencial para que el ETS de China sea compatible con otros sistemas vigentes y también para que cumplan con los requisitos de integridad ambiental establecidos en el artículo 6 del Acuerdo de París.

La cooperación actual y futura de China, además de la información que comparta con otros países sobre el diseño de mercados de carbono, ayudará a orientar el proceso de vinculación más adelante. La vinculación de las políticas de fijación de precios de carbono puede ayudar a reducir las preocupaciones por la competitividad y la fuga de carbono y, como tal, ayudar a los países a reducir emisiones a un menor costo, por ejemplo, a través de la incursión en nuevos mercados de carbono o teniendo mayor ambición en los existentes.

 

“China se prepara poco a poco para tomar el lugar del principal mercado de carbono en el mundo una vez que su sistema de comercio de emisiones entre en vigor el próximo año. La potencia económica asiática ha enviado un mensaje político a sus socios comerciales…”

 

El Departamento de Energía y Cambio Climático del Reino Unido calculó que la vinculación de sistemas podría reducir los costos de los operadores en 70% y permitir, al mismo costo, reducciones adicionales de GEI en todo el mundo entre 40% y 50%. Es más, dada la inclusión del artículo 6 al Acuerdo de París los países, entre ellos China, cuentan con un “gancho multilateral” para la cooperación en los mercados de carbono, además de un espacio permanente para entablar discusiones referentes a los mercados internacionales de carbono en el marco de las negociaciones de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Muchos países en desarrollo y economías emergentes seguirán de cerca la forma en que China interprete y use esta sección del Acuerdo de París.

Para que el ETS nacional de China sea efectivo y para que termine uniéndose a algún club de mercados de carbono, podrían hacerse varias recomendaciones de política a sus formuladores de políticas.

En primer lugar, es clave fijar un límite. Si se cubre la mayor cantidad de sectores posible se asegurará liquidez, con lo que se mejora el descubrimiento de precios y la formación de una curva de precios de carbono hacia delante. En segundo lugar, China necesita gestionar y evitar la superposición de políticas, pues eso podría afectar la efectividad del ETS nacional. En tercer lugar, China debería establecer un régimen de cumplimiento y aplicación para reducir sus emisiones de GEI en general y sus picos en la siguiente década.

Un objetivo fijo de reducción de emisiones, y un límite ambicioso respaldado por la ley, le permitiría al ETS nacional funcionar como un efectivo instrumento climático. Es más, China debería reducir el riesgo de fuga de carbono con la protección de los sectores intensivos en energía y expuestos al comercio hasta que se haya difundido y conciliado el precio del carbono entre los principales socios comerciales de China, pero asegurando que permanezca listo para su vinculación.

Por último, el ETS nacional debería permitir el comercio de derechos de emisiones y compensaciones al contado y a plazo. Entre más productos a comercializar se encuentren disponibles, mayor liquidez habrá. Al permitir participación extranjera en el ETS, seguro aumentará el apetito de vinculación entre China y otros mercados.

Conclusión
China se prepara poco a poco para tomar el lugar del principal mercado de carbono en el mundo una vez que su ETS entre en vigor el próximo año. La potencia económica asiática ha enviado un mensaje político a sus socios comerciales de que tiene el potencial de aumentar el uso de los ETS.

Esto, por su parte, podría incrementar la cooperación para fijar precios de carbono a través de la vinculación así como el desarrollo de un club plurilateral de mercados de carbono. Los formuladores de política de China harían bien en tomar en cuenta los méritos de la conciliación de políticas y de la vinculación con otros ETS para modelar e influenciar el diseño de políticas de fijación de precios de carbono y la ambición de las políticas climáticas en años venideros.

El ETS nacional de China representará el inicio de una nueva era en políticas climáticas en el país. Mientras China se embarca en un ETS nacional y se mantiene el cambio de las políticas climáticas hacia los capitales nacionales, existirán muchas oportunidades para que este se beneficie tanto de las mejores prácticas en mercados de carbono como de la seguridad de que su ETS se encuentra listo para vincularse a otros si, entre otros factores, se atienden las recomendaciones de política antes mencionadas. Los legisladores de los mercados de carbono externos a China deberían de prepararse para crear vínculos y recordar lo que dijo Napoleón: cuando el dragón despierte, “moverá al mundo”.[1]


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Swartz, J. (2016). China’s National Emissions Trading System: Implications for Carbon Markets and Trade. Ginebra, Suiza: ICTSD & WEF.

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